Нова конституція. Закритість процесу може породити чудовисько
Конституційний процес, схоже, має шанси закінчитись успіхом. Звичайно, вони поки-що невисокі – традиції шантажу в українському політичному серпентарії дуже стійкі.
Однак від імітаційних рухів Януковича цей конституційний забіг має суттєву відмінність – творення політики перестало бути справою виключно професійних політиків.
Майдан мобілізував середовище фахівців поза активною політикою, поставивши чітку дилему: теоретичні конструкції повинні бути реалізовані в конкретний текст – цього чекає стрімко дозріваюче громадянське суспільство. Яке артикулювало і найбільш очікувані українцями потреби в змінах в організації влади на території і судової влади.
Звичайно, проект змін до Основного закону не виник на порожньому місці. Його обриси почались вимальовуватись в експертному середовищі ще в часи пізнього Ющенка в 2009 році, хоч і були законсервовані в нестерпні наступних чотири роки.
В 2014 році віце-прем’єр Гройсман викликав основних авторів цього проекту і поставив їх перед вибором: шансів потрапити в офіційну владу ніяких – партійні квоти – але можна реалізувати потенції державотворення в цілком конкретних розробках в царині децентралізації влади – темі, яка ставала модною і набирала обертів в медійному середовищі.
Для розминки було запропоновано допомогти Мінфіну відпрацювати ідеї фіскальної реформи, яка вже зараз залишає величезний відсоток податкових надходжень для розподілу самими громадами, без втручання Києва.
Її було ухвалено парламентом в рамках змін до Бюджетного та Податкового законодавства.
Однак залишалось найголовніше завдання – робота над проектом змін до Конституції.
Технічне завдання формулювалось чітко – мінімум змін, нових термінів, тільки по тематиці децентралізації, врахування, за можливості, інтересів основних політичних груп без втрати принципових позицій щодо балансу влад. При цьому зберігаючи політичну нейтральність.
Потім був збій – оточення нового президента вирішило піднести "подарунок" патрону у вигляді проекту нової Конституції, який суттєво посилював його повноваження.
Холодна реакція у парламенті сьомого скликання, де в президента не було такої потужної підтримки і ввічливі по формі, але безжальні по суті формулювання Венеційської комісії поховали надії Банкової на швидкісний спурт конституційного процесу.
Перерва, пов’язана з перегрупуванням політичних сил на владному Олімпі була очікуваною. Вибори, формування коаліції та перерозподіл сфер впливу, як і бажання реагувати на популістичні запити суспільства, відволікли увагу парламентарів.
Однак перерва була не на користь – вікно можливостей для реформи поступово зачинялось. Розуміння цього і відчуття відповідальності за розвиток країни звело під куполом Реанімаційного пакету Реформ гурт експертів, які за інших обставин не раз критикували один одного в публічній площині.
Різких у висловлюваннях і неквапливо розважливих, вправних у юридичній казуїстиці, навіть схоластиці і чітких у викладенні ідеології, з різним політичним, юридичним викладацьким досвідом, однак щирих у бажанні зробити документ, за який не було б соромно як перед українським суспільством, так і перед закордонними фахівцями.
Відповідно, на час відновлення офіційного конституційного процесу документ, перший проект змін до Конституції від експертного середовища був готовий вже на початку березня.
І хоча "особливо буйні" експерти, які дуже критично висловлювалися щодо гальмування конституційного процесу, не отримали шансу потрапити в офіційний склад Конституційної комісії, однак керівник парламенту не залишив і їм можливості залишитись осторонь – послуги експертів нарешті стали потрібними навіть політикам.
Оскільки побудова нової конструкції владних структур вимагала інженерної, можна сказати, філігранної, техніки – помилки обов’язково проявляться, причому в найбільш несприятливий момент.
Насамперед, артикуляція трьох стовпів ефективної влади – повноваження – ресурси – відповідальність:
Розділення публічної влади на два крила – держава та самоврядування.
Недвозначне формулювання просторової основи влади – адміністративно-територіального устрою.
Чіткі повноваження опорних вершин трикутника влади – президента, уряду, парламенту.
Інститути місцевого самоврядування, його матеріальна та фінансова основа місцевого самоврядування.
І нарешті, відповідальність всіх суб’єктів територіальної організації влади.
Необхідно було також враховувати поточний момент – Мінські угоди накладали також певні обмеження, які потрібно було ретельно виписати, не втрачаючи при цьому суверенітету України.
І нарешті, текст мав бути написаний в стилі, притаманному для української мелодики слова, а не калькуванні іншомовних зворотів – включення термінів громади, повіти, волості, як базових.
Напрацьований робочою групою проект Конституції повис у повітрі на цілих три тижні – нестерпний термін в умовах динамічного розвитку країни. Здавалось, конституційний процес традиційно пішов на згортання.
Однак на початку тижня експертів терміново мобілізували – текст-проект повернувся від президента з доповненнями та корективами. Знову копітка робота, пошук компромісних формулювань без втрати суті.
Потрібно було вловити тонку грань компромісу між президентом та урядом в статусі, порядку призначення представника держави на території. Навіть назва цієї посади потребувала політичних консультацій.
І хоча "державний урядник" більше відповідало традиції українського державотворення, однак "префект" не давав підстав сумніватись в тому, що вибрана французька модель. Знову ж таки навздогін формулюванням Коаліційної угоди.
Дещо слабкою залишилась термінологія в описі основ адміністративно-територіального устрою. Двозначне розуміння поняття "громада" може зіграти злий жарт, однак воно швидше знайде розуміння в сесійному залі, ніж древнє українське слово "волость".
З цієї ж причини експертам прийшлось зціпити зуби, коли замість чіткого терміну "повіт" в остаточному тексті з’явилось заяложений "район". Та й поняття "регіон" для означення найвищого рівня просторової організації влади буде на початках незвичним, хоча така родова назва краще відображає сутність регіональної політики, ніж звичні "області" та "АРК".
Не вдалось відстояти і трирічний термін повноважень органів місцевого самоврядування – голова Конституційної комісії дав зрозуміти, що парламент може не сприйняти навіть дуже розумні аргументи експертів щодо скорочення терміну їх каденції.
І, нарешті, передбачуваній критиці буде піддано положення щодо відповідальності органів місцевого самоврядування. І якщо право префекта зупиняти акти місцевих властей більш-менш вже сприймається суспільством, то право президента розпускати місцеві ради оцінюється через призму можливих зловживань глави держави.
Хоча підстави для такого радикального кроку виписані недвозначно – посягання на територіальну цілісність України. З огляду на антидержавні заворушення після Революції гідності, в деяких областях такі уточнення більш ніж очікувані.
Були також пропозиції легітимізувати військово-цивільну адміністрацію, але тут уже експертне середовище стало на дибки – важелів противаги місцевим елітам в проекті Основного закону достатньо.
Як буде розвиватись надалі конституційний процес, чи вдасться об’єднати парламент перед лицем глобальних та регіональних викликів – покаже час. Але відмовчатись звично після фактичної зради майбутнього України народним обранцям не вдасться – система контролю за їх діяльністю стає більш швидкою та адекватною – навіть до радикальних дій.
Юрій Ганущак, експерт групи децентралізація та адміністративно-територіальна реформа Реанімаційного Пакету Реформ, для УП
