Чому в Україні вже не відбудеться швидкої реформи децентралізації

Автор є переконаним прихильником реформи децентралізації влади. Вважаю, що її треба втілювати швидко, за принципом "шокової терапії". Втім, коли у 2013 році адепти Кремля розпочали активно розкручувати тему федералізації України, це викликало занепокоєння.

І недарма – розпочався трохи хаотичний процес протиставлення ідеї децентралізації унітарної держави ідеєю федералізації.

Добре, чому не федералізація, скажете ви? Оскільки це теж децентралізаційний процес?

На моє глибоке переконання, у сучасній Україні наділення надвисокими повноваженнями існуючих регіональних еліт призведе до сепаратизму. Якщо за унітарної України у нас відбувається таке протистояння на Сході, щоправда не без підтримки східного сусіда, уявляєте що б було, якби умовні єфремови отримали свій маленький парламент, Конституцію і владу?

Тож все ж таки децентралізація. Зрештою, "децентралізація" – це певний бренд, який був створений, щоб спробувати одним словом назвати те, що потрібно Україні.

Здебільшого пошук такого одного слова відбувався на протиставлення поняттю "федералізація".

Насправді в Україні потрібно реалізувати два основні напрямки змін. По-перше, провести адміністративно-територіальну реформу, привівши територіальний устрій до певних стандартів, уніфікувати рівні територіальної організації. Базовий рівень – громада – це міста і села, другий рівень – район або повіт, третій рівень – область або регіон.

Це варто зробити для того, щоб не було перекосів, коли у нас, наприклад, міста бувають менші за села по кількості населення, або у маленьких селах з сотнею мешканців обирають сільську раду і усі гроші громади витрачаються на утримання адміністрації тощо.

Зрештою, зробити громади такими, і з такою кількістю населення, щоб зібраних податків вистачало аби вони були спроможними надавати громадянам необхідні публічні послуги – як от освіта, охорона здоров'я, комуналка, тощо.

По-друге, розвинути місцеве самоврядування, наділити наші села, міста, райони і області виключними повноваженнями за принципом субсидіарності, аби вони не дублювалися з державними повноваженнями.

Позбавити ОДА та РДА функцій виконавчих комітетів обласних та районних рад відповідно. А також дати громадам гроші, за рахунок перерозподілу податків між державою і місцевим самоврядуванням у бік останнього.

Це власне підтверджується і назвою головного дороговказу реформи – її Концепції, що за іронією долі була прийнята урядом 1 квітня 2014.

Назва Концепції звучить так: "Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні". До речі, слово "децентралізація" у тексті Концепції згадано лише 2 рази.

Головні здобутки – бюджетна децентралізація та повернення деяких повноважень

Говорячи про реформу, не можна оминути її позитивні зрушення. Так, проведена бюджетна децентралізація – революційна зміна принципів формування міжбюджетних трансфертів вирівнювання, перерозподіл податків, поява нової податкової бази для розвитку місцевих громад, більш-менш нормальна робота казначейства тощо – додала певного оптимізму.

Або повернення місцевому самоврядуванню властивих йому повноважень, що колись у нього забрали. Наприклад, право самостійно визначатися із політикою щодо паркування автомобілів, або повноваження у сфері архітектури та містобудування… Це дуже позитивно оцінюють наші європейські партнери, адже порівняно із ситуацією кількарічної давнини – це дійсно прорив. Але чи час зупинятись?

Так, можна твердо сказати, що результати бюджетної децентралізації відчутні у великих містах. Але як же села, селища, малі міста, які найбільше жебракують?

Проведена бюджетна децентралізація порушує логіку реформи, що викладена у Концепції, адже повинна була б реалізовуватись після конституційної, адміністративно-територіальної реформи та зміни повноважень органів місцевого самоврядування і органів державної влади на місцях.

Але коли у нас дотримувались прийнятих концепцій і планів?

Ну і ці здобутки поки що не можна назвати незворотними. Будь-який новий президент, що контролює уряд і парламент, зможе легко і швидко повернути все назад.

Чому в Україні вже не відбудеться швидкої реформи децентралізації?

По-перше, без реформи адміністративно-територіального устрою, без подолання перекосів за демографічними, географічними та економічними критеріями, без створення спроможних громад базового рівня, назвати реформу завершеною, або принаймні такою, що має невідворотній характер – неможливо.

Адже немає кому передавати нові повноваження. Саме адміністративно-територіальна реформа є основою, фундаментом, без яких нереально реалізувати реформу децентралізації в цілому.

Саме з цього повинні були розпочатись зміни і так це відбувалось у країнах, що здійснювали подібну реформу.

І тому я вважаю, що швидкої адміністративно-територіальної реформи не відбудеться. Адже задекларований законом принцип виключно добровільного об'єднання, на мій погляд, був хибним.

Причин багато.

По-перше, немає жодної країни у світі, якій вдалося б провести швидке добровільне об'єднання повністю по всій країні. Ключове слово – ШВИДКЕ. Наприклад, Латвія йшла шляхом добровільного об'єднання 10 років і, врешті-решт, відмовилась, провівши добровільно-примусове.

Влада не провела широку та масовану просвітницьку кампанію із роз'ясненням переваг реформи для громадян, передусім, мешканців сіл та селищ. Потуги експертів та громадських активістів не можна вважати такими, що суттєво вплинули на ситуацію.

Доручати відповідати за впровадження реформи на місцях тим, хто сам має бути реформований – ОДА та РДА – було помилкою. Вони, у переважній більшості, вміють тільки імітувати та саботувати.

Голови сільрад, тримаючись за свої посади та владу, у більшості регіонів встигли "накрутити" населення проти реформи.

Запропонована матеріальна стимуляція до об'єднання не була суттєвою, простою та зрозумілою і була розтягнута у часі. А ми знаємо, як українці вірять обіцянкам.

Не було створено прецедентів – історій успіху, – де б на всю країну показали, що громади, які об'єдналися, вже отримали фінанси на розвиток.

Ну і нарешті, на заваді стала політика – бажання деяких партій, у тому числі, членів коаліції, підняти свій рейтинг за рахунок популістичного загравання із сільською аудиторією напередодні місцевих виборів.

По-друге, без змін у Конституцію вважати реформу невідворотною – неможливо. Зміни у Конституцію мають поставити велику жирну крапку у питанні серйозності намірів влади.

До речі, відповідно до Концепції, конституційна реформа була чи не найпершим кроком у реалізації реформи і повинна була пройти ще у 2014 році. Але у питаннях внесення змін у Основний Закон поки все сумно.

І, власне, мої спостереження за процесом свідчать про наступне:

Процес створення нової Конституційної комісії гальмується. Невідомо, чому президент тягнув із цим майже п’ять місяців? Адже її можна було створити одразу після обрання нового складу парламенту. Експерти взагалі нікуди не зникали.

Швидкий старт роботи Комісії у квітні 2015-го, коли за словами деяких експертів було напрацьовано текст законопроекту, несподівано захлинувся в середині травня.

Це свідчить, швидше за все, про підкилимну підготовку нової Конституції десь у кабінетах на Банковій, про що здогадалися шановані експерти-конституціоналісти. Бо й прецеденти вже були.

Відсутність узгодженої позиції між політичними елітами. Замість того, аби приймати зміни щодо тих питань, де вже є консенсус, основні гравці намагаються втиснути у новий проект Конституції власні побажання по всіх напрямках.

Поступовий розвал широкої коаліції. Вже складно зібрати 300 голосів. "Дружба" прем’єра і лідера партії "Батьківщина", окрема думка нардепів "Свободи", групи "Відродження", тощо, не дають підстав для оптимізму...

*   *   *

Скоріш за все місцеві вибори доведеться проводити на старій територіальній основі. Навряд чи вдасться завершити добровільне об'єднання громад та адміністративно-територіальну реформу до 15 липня – саме ця дата є точкою біфуркації, відповідно до закону.

Принаймні темпи втілення реформи не додають оптимізму.

Наразі перспективні плани формування територіальних громад були затверджені облрадами лише у 6-х областях, кажуть урядовці. Це Дніпропетровська, Житомирська, Хмельницька, Херсонська, Донецька та Луганська. Ще у двох – Львівській та Івано-Франківській – були лише взяті за основу.

Нагадаю, затвердження перспективного плану облрадою є тільки першим серйозним етапом об'єднання.

То що це означатиме в українських реаліях? Або реформу буде відтерміновано мінімум на 5 років до наступних місцевих виборів, або відбуватиметься повільний процес добровільного об'єднання із низькою ефективністю.

Парламент до літніх канікул не розпочне розгляд нового проекту Конституції, адже 300 голосів на фінальне затвердження восени напевно і не знайдеться.

Бажання основних гравців втиснути свої інтереси у нову редакцію Основного Закону фактично спотворить конституційну реформу. Такі питання як децентралізація відійдуть на другий план, адже розпочнеться дискусія по інших, де немає консенсусу.

Теоретично можливим та найоптимістичнішим терміном зміни Конституції може стати 2016-й. Хоча практика свідчить, що парламентарі скоріше будуть тягнути до наступних виборів парламенту або президента, розмінюючи свої голоси на певні преференції.

Широкої просвітницької кампанії на державному рівні не відбудеться, адже наша влада не вміє думати на два кроки вперед. Потуги громадських активістів будуть несистемними та не будуть серйозно сприйматися місцевими елітами.

Політики почнуть тривалу пустопорожню балаканину про переваги і недоліки реформи, розділившись на два табори. Фактично реформу буде заговорено.

Ми будемо наступати на ті ж граблі, на які наступали країни, що втілювали такі реформи за власними лекалами.

Децентралізація зайде на довге коло тривалого втілення із слабкою ефективністю та непередбачуваними наслідками. Мешканці громад, а особливо малих громад, не відчують швидких позитивних наслідків. Реформа затягнеться на роки...

То що робити?

Припинити розмови про виключно добровільне об'єднання. Швидко внести зміни у закон про добровільне об'єднання, де передбачити добровільно-примусове у стислі терміни.

За приблизною логікою: тим, хто встигне пройти процедуру добровільно, до 15 липня – великий, зрозумілий і смачний "пряник". Тим, хто не встигне, – примусове об'єднання без будь-яких матеріальних стимулів.

До літніх канікул ВР ухвалити у першому читанні зміни до Конституції тільки по тих питаннях, по яких є консенсус. Якщо є консенсус тільки стосовно децентралізації – змінюємо лише в цій частині.

По інших питаннях продовжуємо широкі консультації.

Переконати партнерів по коаліції, що саме через швидку адміністративно-територіальну реформу, зміну Конституції, законів вдасться досягти розвитку місцевих громад і країни в цілому. І на наступні парламентські вибори вони зможуть взяти на свої прапори позитивні здобутки.

Розпочати широку просвітницьку кампанію із роз'яснення результатів реформи для звичайних громадян. В першу чергу, через соціальну рекламу на телебаченні.

Створити широку об’єднавчу платформу усіх організацій громадянського суспільства, що займаються просвітництвом та моніторингом впровадження реформи – для координації дій і тиску на владу.

Час ще є. Але рахунок вже йде не на місяці, а на дні. Вікно можливостей закривається з кожним днем!

P.S.: Виклав виключно власні думки. Не претендую на істину. Дуже хочу помилятися!

Максим Колєсников, громадський діяч, член громадської ради при Міністерстві регіонального розвитку, координатор Мережі вільних місцевих політиків. mkol555@gmail.com, для УП