Об’єднання тергромад: де межа між добровільністю і фасадністю?

Ухвалення закону "Про добровільне об’єднання територіальних громад" дало старт для здійснення конкретних заходів із реформування місцевого самоврядування.

Чи виправдає очікування суспільства таке об’єднання громад, чи буде воно за своїм змістом насправді добровільним, чи стануть ці громади самодостатніми та ефективними?

Ризиків у цій царині більш ніж достатньо – від суто кабінетного розуміння сутності реформ до їх буквального не сприйняття самими громадами.

Об’єднання не повинні перетворитись у фасадні утворення штучних "громад", не стати панацеєю – мусимо всіх об’єднати, а коли добровільно не захочуть, то ми їх через перспективні плани все одно зведемо в одне ціле.

Для того, щоб розпочались реальні процеси добровільного, а не штучного об’єднання необхідно вирішити ряд концептуальних питань застосування відповідного закону.

По-перше. Однією із умов об’єднання є "якість та доступність публічних послуг", яка не може бути нижчою, ніж до об’єднання. Так, за даними опитування, проведеного Фондом "Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва", позитивно якість надання адміністративних послуг в Україні загалом оцінюють лише 5% населення.

Про яку ж якість тоді йдеться? Хто б мав визначати якість і доступність цих послуг? Які критерії та процедура оцінки наявного стану адміністративних послуг?

Отже, важливо не цементувати проблеми неякісного надання відповідних послуг чи примітивно змінювати вивіски державних реєстраторів, а паралельно діагностувати цю якість і покращувати її через практичну передачу повноважень органам місцевої влади.

По-друге. Одним із ініціаторів об’єднання можуть бути члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи. Так, але ж за умови, коли за оцінками різних експертів у заледве 10-15% територіальних громад України наявні Статути цих громад, то процедура місцевих ініціатив врегулювана у ще меншій кількості громад.

Так, у місті Херсон суб’єктом місцевої ініціативи може бути ініціативна група членів територіальної громади чисельністю не менше 500 громадян, а в місті Рівне – не менше 1000 осіб.

Загалом ініціативні групи мають зібрати на підтримку місцевих ініціатив від 25 до 25 тисяч підписів громадян. Зрештою, чи достатньо у нас історій успіху ініціювання і реалізації місцевих ініціатив загалом?

З іншого боку, як можна говорити про ініціювання відповідного об’єднання органами самоорганізації населення, коли їх діяльність на законодавчому рівні гальмується, не створено передумов на місцевому рівні для їх ефективного розвитку.

Для цього потрібно активізувати питання прийняття та удосконалення наявних на рівні територіальних громад процедур із ініціювання і внесення місцевих ініціатив, в тому числі, які стосуються питань об’єднання.

Такі місцеві ініціативи мають бути максимально реалістичними, доступними і демократичними. Окрім цього, має ефективно розвиватись і функціонувати самоорганізація населення – діяльність будинкових, вуличних, квартальних і районних комітетів.

По-третє. Законодавець вводить в обіг термін "громадські обговорення", зазначаючи що порядок їх проведення має визначатись відповідною радою. Відповідні громадські обговорення, як визначено у законі, можуть відбуватись у формі громадських слухань, зборів громадян чи інших форм консультацій з громадськістю.

Як провести громадські слухання, коли у переважній більшості громад вони практично майже ніколи не проводяться? А якщо проводяться, то наскільки ретельно враховуються їх результати?

Як організувати збори громадян, коли відсутній законодавчий порядок їх проведення? Якщо йдеться про консультації з громадськістю, то у якій формі вони мають проводитись – публічного громадського обговорення, чи вивчення громадської думки?

Або чи достатньо провести конференцію, форум, теле- або радіо дебати, інтернет-конференцію, електронні консультації, соціологічне дослідження та спостереження, щоб належно обговорити ініціативу із об’єднання територіальних громад?

Необхідно розробити примірні, модельні проекти положень про порядок проведення громадських обговорень із розгляду питань добровільних об’єднань територіальних громад.

Ці проекти мають максимально детально і чітко визначити послідовність розгляду ініціативи із такого об’єднання, а також внесення і врахування відповідних пропозицій.

По-четверте. Як має працювати і приймати рішення про підготовку проекту про об’єднання спільна робоча група? Який кількісний склад оптимальний для її ефективної роботи? Чи обов’язковим є протоколювання засідань цієї робочої групи?

Варто виробити рекомендації щодо регламенту роботи, процедур прийняття рішень і типових документів, необхідних для діяльності спільних робочих груп щодо добровільних об’єднань.

По-п’яте. Рішення про підтримку об’єднання громад, окрім місцевих рад, можуть прийматись на місцевому референдумі. Як реалізувати це право громади, коли щонайменше у ВРУ відсутній законопроект про місцевий референдум?

А що робити, коли рада відмовиться приймати рішення і захоче винести це питання на референдум?

За таких обставин, для створення повноцінних умов об’єднань громад важливим є внесення та прийняття закону про місцеві референдуми.

По-шосте. ОДА отримали нове повноваження – надавати висновки щодо відповідності проекту рішення стосовно добровільного об’єднання вимогам Конституції та законів України.

Ці висновки мають затверджуватись розпорядженнями голів відповідних обладміністрацій. Чи передбачатиме таке додаткове повноваження введення у структуру ОДА нових штатних посад, які б готували такі висновки?

По-сьоме. Даним законом введено ще одну виборну посаду – сільського, селищного старосту. Він буде діяти відповідно до положення, яке має затверджуватись радою об’єднаної територіальної громади. Що б мало визначати відповідне положення?

Оскільки, за своїм статусом він буде посадовою особою місцевого самоврядування, варто чітко визначити його функціональні обов’язки та можливості для вирішення проблем конкретної громади.

Отже, для проведення насправді добровільного об’єднання територіальних громад недостатньо пробувати зверху нав’язувати методики або плани. Адже такий радянський підхід до примусової колективізації не забезпечить якісних реформ. Першочергово потрібно активізувати і реанімувати механізми місцевої демократії та самоорганізації населення.

Об’єднання без можливості затвердження відповідного рішення самими людьми на місцевих референдумах чи безпосередньої участі населення в ініціювання та обговоренні цих питань залишатиметься черговою фасадною реформою, яка не приживеться до сільських, селищних і міських громад.

Андрій Лепак, президент ІПЦ "Наше право", для УП