Бізнес-підходи уряду
Україні потрібні всі реформи і практично одночасно. Серед них багато надзвичайно складних і непопулярних. А є відносно прості і такі, що дали б швидких політичних дивідендів владі та були б приязно сприйняті суспільством. Але чомусь не впроваджуються.
Одна з таких реформ – це реформа системи надання адміністративних послуг: різних дозволів, ліцензій, паспортів, вчинення реєстрацій тощо.
Питання адміністративних послуг було серед пріоритетів в усіх Урядах, починаючи з 2006 року. \
Багато вдалих змін відбувалося навіть без підтримки "зверху". Головним рушієм таких змін виступали органи місцевого самоврядування окремих міст, зокрема, Вінниці, Івано-Франківська, Луцька та інших. У цих містах почали відкриватися єдині офіси – центри надання адміністративних послуг, ЦНАП.
І нині ці офіси за організацією не поступаються найкращим західним зразкам. Особливості лише у номенклатурі послуг.
Зі скрипом та серйозним спротивом мінімальні здобутки досягалися навіть у 2011-13 роках. Хоча більшість з цих здобутків перекреслювалася одночасним процесом централізації – забиранням повноважень у місцевого самоврядування на користь центральних органів виконавчої влади.
Тому основними ворогами реформи адмінпослуг були міністри та керівники центральних органів виконавчої влади, які у законний або й не дуже спосіб збагачувалися з відомчих централізованих схем надання адміністративних послуг. Адже ці схеми приносили непоганий дохід керівникам відомств та їхнім "смотрящим".
Саме тому в останні роки було централізовано повноваження у сфері земельних відносин, будівництва, реєстрації бізнесу, реєстрації прав на нерухоме майно тощо.
Після формування демократичного уряду у лютому 2014 року – здавалося, відкривається абсолютно нове вікно можливостей, і влада стане орієнтуватися на очікування суспільства.
У сфері адмінпослуг продемонструвати це можна було досить легко:
1) зайнятися повноцінною дерегуляцією та скасуванням надуманих адміністративних послуг, типу довідок про несудимість;
2) впорядкувати відносини щодо оплати адміністративних послуг;
3) провести децентралізацію, тобто передачу органам місцевого самоврядування базових, найпопулярніших адмінпослуг.
Але, на жаль, майже нічого з цього не відбувалося.
І якщо у перших двох напрямах можна звинувачувати кого завгодно, навіть "середню ланку", яка "нічого не робить" чи "все гальмує" – то питання децентралізації послуг носить суто політичний характер.
Це можна проілюструвати на прикладі таких функцій, як реєстрація суб'єктів господарювання та реєстрація прав на нерухоме майно.
В часи Януковича Міністр юстиції Лавринович забрав ці повноваження у місцевого самоврядування. І ось 2014 року очевидним було найпростіше рішення: повернути ці повноваження та власне державних реєстраторів із системи Мін'юсту – туди, звідки їх забрали, до виконавчих органів міст обласного значення та до районних державних адміністрацій; до останніх – на період до створення повноцінних громад у сільській місцевості.
Що би дав цей крок?
Для громадян і бізнесу – це реальний крок до кардинального покращення якості надання адмінпослуг. Адже з точки зору держави, це децентралізація.
З точки зору споживачів послуг – це інтеграція послуг, тобто їх об'єднання під єдиним керівництвом і відповідальністю. За таких умов, і міста, і райони змогли б надавати ці послуги через інтегровані офіси ЦНАП.
І це просте рішення вже дає відчутний результат. Бо сьогодні, при централізованій відомчій моделі, громадяни оцінюють загальну якість адміністративних послуг на "добре" і "дуже добре" – лише 5% сумарно. В той самий час, послуги, які отримуються через ЦНАП, мають ці ж оцінки на рівні 79%.
Тобто різниця колосальна. І пояснити її легко.
Бо належні ЦНАП це: максимум необхідних послуг в одному місці, розширені прийомні години, некабінетне обслуговування (філософія відкритого спілкування з клієнтами), необхідна інформація, електронне регулювання черги, супутні послуги (банк тощо).
Але, на жаль, уряд – обидва кабміни Арсенія Яценюка – виявився абсолютно неготовим до повернення раніше забраних повноважень. Зокрема, так випливає з поведінки Міністерства юстиції.
Бо децентралізація реєстраційних повноважень Мін'юсту – це рішення, яке вкладається у кілька абзаців змін до двох законів, і потребує на ухвалення 2-3 тижні та на втілення 2-3 місяці. Фактично йдеться про повернення державних реєстраторів із системи Мін'юсту в місцеве самоврядування і райдержадміністрації.
Натомість Мін'юст обрав альтернативну політику – так званої "конкуренції".
Зокрема, пропонується надати споживачеві можливість обирати надавача послуги – ідля цього уповноважити на надання адміністративних послуг "інших осіб"; на даному етапі – на стадіях прийняття документів і видачі готових результатів. У дискусіях серед таких осіб називають нотаріусів і банки.
Ідея загалом прийнятна. Але ця ідея очевидно вимагає ще однієї складової – комерційної мотивації "інших осіб" до участі в наданні адміністративних послуг, тобто комерціалізації.
У цій концепції Уряду плата за адміністративні послуги повинна давати можливість заробітку. Тобто надання адмінпослуг мусить стати прибутковою діяльністю. А-от щодо цього вже є дуже серйозні сумніви, адже:
1) держава не може перетворюватися на комерційну структуру, бо має інше призначення і вже зібрала з суспільства податки;
2) комерційна складова буде перешкодою для дерегуляції, бо якщо на послугах можна заробляти, то для чого їх скорочувати;
3) очікування прибутку змушуватиме постійно підвищувати вартість послуг;
4) якщо накласти це на корумпований український ґрунт і на бідні органи влади з їх постійними скороченнями службовців – то у такий спосіб можна створити непоганий приватний бізнес на державних послугах;
5) у сьогоднішніх умовах тотального зубожіння надто дорогі послуги можуть призвести до додаткового невдоволення владою.
Крім того, очевидно, що комерційні суб'єкти не підуть у території, де не буде гарантованого прибутку – сільська місцевість, маленькі містечка, депресивні регіони. Також комерційні суб'єкти можуть банкрутувати чи виходити з ринку, якщо діяльність не буде прибутковою.
Тобто держава все одно мусить утримувати паралельну інфраструктуру реєстраторів.
Але питання, кому ці реєстратори будуть підпорядковані: центральному органу виконавчої влади Міністерству юстиції – чи, згідно проголошеної ще на Майдані децентралізації, органам місцевого самоврядування?
Мін'юст на чолі з Павлом Петренком наразі залишив реєстраторів за собою – не віддав повноваження місцевим органам, не пішов на децентралізацію послуг. Це власне і є системною помилкою.
Важливо, навіть якщо й допустити впровадження цієї політики "конкуренції", то ціна за послуги мусить бути єдиною у всіх надавачів послуг, і при цьому виходити з собівартості послуг у державному секторі. Адже інакше, у міністерство можуть прийти несвідомі керівники та створити вкрай обмежені можливості отримання послуг у чиновників, натомість заохочуватимуть усіх звертатися до комерційних надавачів послуг. А про розподіл прибутків суспільство взагалі нічого не знатиме.
Крім того, потрібно на прийнятному рівні деталізації прописати все найважливіше у законах: звідки беруться ці "інші особи", як вони отримують повноваження і втрачають їх, яку відповідальність несуть тощо. Також важливо не допустити монополізації цих послуг, але вже з боку комерційних суб'єктів, наприклад, якого-небудь системного банку, який першим захопить ринок.
12 лютого 2015 року у парламенті уряд "продавив" деякі новації свого бізнес-підходу.
У переважно непоганому законопроекті 1580 (про дерегуляцію), було зроблено кілька вкраплень про "інші платні послуги, пов'язані з адміністративними послугами" (наразі пройшли такі норми щодо сфери реєстрації прав на нерухоме майно).
Абсурд ситуації полягає в тому, що в Україні багато адміністративних послуг де-юре є безплатними – наприклад, дозвіл на розміщення реклами, реєстрація підприємця чи юридичної особи тощо – або коштують зовсім мізерну суму; наприклад. реєстрація шлюбу, реєстрація місця проживання – це досі лише 85 копійок натомість навколо цих послуг збираються кошти за "додаткові платні послуги".
Вважати цю ідею ноу-хау не можна, бо така система викачування грошей з кишень громадян вже багато років працює в Україні, зокрема, у системі МВС (ДАІ), Державної міграційної служби тощо.
Тобто, за великим рахунком, нічого нового…
Чи є альтернатива цьому бізнес-підходу? Звичайно, так.
Це шлях Польщі, ФРН та інших децентралізованих країн. Країн, великих за територією та кількістю населення. Досвід маленьких країн в Україні застосовувати неефективно.
Необхідно пам'ятати, що держава – це не комерційна структура, і не повинна заробляти на владній монополії. Потрібно задіяти громадянську активність, бажання громадян впливати на владу.
Тож кращою альтернативною комерціалізації є децентралізація. Тоді питання про якість послуг буде відповідальністю органів місцевого самоврядування. І Україні тут вже є чим пишатися. І вище названі міста, і багато неназваних цілком спроможні надавати якісні послуги.
Звісно, якість послуг буде відрізнятися від міста до міста. Десь може з'явитися і локальна корупція. Але по-перше, це стане швидше винятком, а не централізованою політикою, коли побори системно збираються знизу і передаються до Києва. По-друге, за такого інституційного розмежування виконавча влада зможе більш ефективно контролювати законність дій місцевого самоврядування.
На мій погляд, корінь зла у всій проблематиці адміністративних послуг ховається у коштах. Адже загальний обсяг ринку адміністративних послуг – це десятки мільярдів гривень. Тому потрібно навести порядок у цій сфері.
Більшість адмінпослуг повинні бути офіційно платними, крім соціальної сфери. При цьому вартість має покривати якщо не повну собівартість, то принаймні частину з витрат держави на надання цієї послуги. Наприклад, якщо сплачувати за реєстрацію місця проживання замість 85 копійок хоча б 10-15 гривень адміністративного збору, то були б ресурси і на розвиток електронних реєстрів та швидке надання цих послуг. Так само логічно повернути плату за реєстрацію бізнесу.
Але важливо, щоб плата за адміністративну послугу завжди була визначена у вигляді єдиного платежу (адміністративного збору).
Отже, хочеться вкотре закликати уряд, і насамперед Міністра юстиції, замість експерименту з конкуренцією-комерціалізацією, повернутися на перевірений європейський шлях – децентралізації.
На одній з останніх нарад міністр повідомив, що тепер теж підтримує ідею децентралізації реєстраційних повноважень, але пропонує почекати з реалізацією цього кроку до... липня 2016 року.
Це вже прогрес. Залишилося лише прискорити дату на рік.
Віктор Тимощук, Центр політико-правових реформ, спеціально для УП
