Децентралізація: чи вдасться позбутись "удільних князівств"?
Децентралізація країни та передача влади на місця, є одним із ключових зобов'язань, які взяла на себе нинішня влада. Оскільки на цю реформу покладаються великі надії в якості способу встановлення остаточного миру на Сході, логічно буде розглядати її і як важливий запобіжник щодо виникнення сепаратистських прагнень у інших регіонах країни.
Саме тому заповітне слово "децентралізація" потрібно якнайшвидше наповнювати реальним змістом.
Навколо результатів нещодавньої зустрічі "нормандської четвірки" у Мінську досі не вщухають дискусії. Оптимісти називають це перемогою. Песимісти волають про зраду. А реалісти закликають сприймати пропонований мирний план, як необхідну паузу у війні, щоб краще підготуватися до чергового етапу ескалації конфлікту на Донбасі.
Якщо в пунктах, що стосуються безпосередньо військової складової, в угодах усе виписано більш-менш чітко, то в питанні політичного майбутнього Донбасу залишається багато білих плям.
Багато коментаторів стверджують, що вказані в угоді пропозиції призведуть до фактичної автономії цих територій, та ще й під великим впливом Росії. У підсумку це призведе до створення аналогу Придністров'я, керованого з Москви, а не з Києва.
Влада наполягає на тому, що жодних серйозних поступок у цьому питанні Путіну та ватажкам бойовиків зроблено не було – ні про автономію, ні про федералізацію мови не йде. І в перспективі йдеться виключно про надання широких прав місцевим органам влади, що жодним чином не виходить за рамки обіцяної реформи по децентралізації влади для всієї країни. Усі інші поступки – інструмент повернення й поступової реінтеграції Донбасу до України.
Оголошені в Мінську пункти плану щодо нових умов для місцевого самоуправління на Донбасі, водночас актуалізували й питання запровадження децентралізації на всій іншій території держави. Мирній частині України вона необхідна не менше ніж тій, яка спустошена війною.
Щоправда, доводиться констатувати, що існують певні складнощі, без вирішення яких ця реформа буде відкладена в далеку шухляду на кращі часи, чи й взагалі залишиться просто красивим лозунгом.
Наприклад, уже зараз вимальовуються проблеми, пов'язані з таймінгом реформ, про що не втомлюються нам нагадувати західні лідери та міжнародні інституції.
Яскравим прикладом такої неспішності є питання місцевих виборів, на яких обиратимуться органи влади вже під новий формат адміністрування та нові повноваження.
Відповідно до строків, установлених законодавством, вони мають пройти в жовтні 2015 року. Водночас законодавчо встановити нові умови й правила функціонування місцевих органів влади можливо лише після внесення відповідних змін до Конституції. Тобто ці зміни потрібно затвердити на двох різних сесіях Верховної Ради.
Зважаючи на складну ситуацію в країні, уже зараз можна говорити про цілком реальну загрозу того, що депутати банально не встигнуть прийняти відповідні рішення. А це означатиме, що місцеві органи влади після виборів розпочнуть працювати за старим нереформованим законодавством. Відповідно, буде згаяно дорогоцінний час, а необхідні зміни вступлять у силу в кращому випадку лише наприкінці 2015 року.
Попереджувальні сигнали з боку президента, який постійно наголошує на необхідності децентралізації, нещодавно прозвучали.
За словами Порошенка, адміністрація президента вже готує зміни до Конституції щодо децентралізації влади. Він висловив сподівання, що реформа завершиться ще до проведення місцевих виборів, і, відповідно, представники місцевої влади будуть обрані вже з новими повноваженнями. Окрім того, Порошенко повідомив, що планує видати указ про створення Конституційної комісії, яку очолить голова Верховної Ради, та підкреслив, що очікує на активність парламентарів у роботі комісії, щоб запобігти затягуванню розробки та подачі у Верховну Раду законопроекту про децентралізацію.
Втім, далеко не все залежить від голови держави. Коаліційний оркестр у парламенті періодично демонструє гру в різнобій, і із часом ця тенденція може тільки посилитись.
Водночас, треба чітко розуміти, що сам процес передачі влади на місця неминуче призведе до труднощів, які потрібно буде вирішувати в тому числі й на центральному рівні.
Насамперед вони пов'язані зі збільшенням "ціни питання" на місцевих виборах.
По-перше, результатом реформи має стати суттєве збільшення коштів, якими зможе оперувати місцева влада. Міністр фінансів Наталія Яресько заявляла, що у 2015 році місцеві бюджети завдяки децентралізації поповняться на суму близько 45 мільярдів гривень. Уряд залишатиме на місцях надходження від сплати державного мита, надання адміністративних послуг, податку на майно та всі місцеві збори. Окрім того, місцеві бюджети будуть поповнюватися екологічним податком та акцизним збором.
По-друге, децентралізація означатиме посилення ролі місцевих рад. Губернатори та держадміністрації будуть фактично замінені на представників президента, які матимуть лише контролюючу функцію. Якщо місцеві ради порушуватимуть законодавство, намісник голови держави зможе призупинити таке рішення, а потім добиватися його відміни в суді. Натомість новостворена облрада обиратиме свій виконавчий орган, голова якого й отримає більшість повноважень, якими зараз володіють губернатори.
Таким чином, ці зміни неминуче вплинуть на перебіг місцевих виборів у жовтні. Вибори будуть серйозно капіталізовані.
Не треба забувати, що загалом у регіонах, як це не прикро, громадянське суспільство набагато пасивніше, ніж у столиці. І головна битва за місцеву владу розгорнеться між представниками різноманітних ФПГ, які мають власні інтереси в регіоні.
Це у свою чергу загрожує небезпекою виникнення на місцях "удільних князівств". Явище для України, звичайно, зовсім не нове. Але за нового законодавства, ці "князьки" можуть отримати суттєві переваги, якщо порівнювати, наприклад, з їхніми "попередниками" часів Януковича.
Раніше "феодали", призначені із центру, зазвичай залишалися вірними васалами Києва. За нових умов вони, після обрання, матимуть законні можливості будувати власну стратегію відносин зі столицею, у тому числі й в інтересах певних ФПГ. І, як наслідок, є великий ризик отримати на місцях справжні розсадники корупції. Які, у свою чергу, враховуючи на рівень напруги в суспільстві та його радикалізації, можуть стати причиною спалахів нестабільності, а то й справжньої "коліївщини" на місцевому рівні.
Саме тому гостро постає питання якості місцевих виборів.
Восени це має стати головним завданням і центральної влади, і громадянського суспільства. Лише суворий і всебічний контроль громади та ЗМІ, щодо тих, хто прийде в новосформовані місцеві органи влади, дає можливість сподіватися, що реформа спрацює так, як треба – а не так, як завжди.
Окрім того, існує ще одна бомба уповільненої дії під проектом децентралізації, яку так і не змогли знешкодити за всі роки існування незалежної України. Це – застарілий территоріально-адміністративний устрій держави. Він давно не відповідає реаліям сучасної України і є серйозною перешкодою для розвитку місцевого самоврядування.
На жаль, скільки за неї не бралися різні політики, територіально-адміністративна реформа так і не була проведена. І якщо серйозно не займатися в тому числі й цим питанням, не модернізувати країну в цьому напрямку, децентралізація може так і залишитися реформаторською казкою без хепі-енду.
У підсумку, успішність реформи по децентралізації насамперед залежить від політичної волі та розуміння важливості цього процесу в Києві, а її ефективність – від суворого контролю громади на місцях за досягненням поставленої мети.
І, безперечно, потрібно, щоб громадянське суспільство ще раз і ще раз наголошувало представникам влади, які відповідатимуть за цю реформу: ні війна, ні економічна криза не можуть бути виправданням для того, щоб затягувати її реалізацію.
Наразі це й має бути один із головних пріоритетів для України.
Ходіння по колу вже не влаштовує нікого.
Денис Денисенко, Центр політичного консалтингу, спеціально для УП
