Два великих дефекти бюджетної системи України

Основными недостатками бюджетной системы Украины считаются чрезмерная централизация и ручной характер управления бюджетными ресурсами из Киева. Причину этого видят в том, что большая часть доходов поступает в госбюджет, а уже из него направляются в местные бюджеты.

Это не совсем так.

В Украине, в соответствии с Бюджетным кодексом все бюджетные доходы и расходы распределены и закреплены за госбюджетом и местными бюджетами. Здесь все прозрачно и, если необходимо, такое распределение можно легко изменить путем внесения изменений в Бюджетный кодекс.

В бюджетной системе Украины имеются два дефекта, которые создают условия для чрезмерной централизации и ручного управления бюджетными ресурсами кабмином. Но они не лежат на поверхности.

Первый дефект связан с существующим порядком принятия бюджетной росписи госбюджета и ее корректировки.

Госбюджет Украины принимается Верховной Радой в 3-х чтениях, в срок до 1 декабря текущего года. Это обширный документ, но его сердцевиной является небольшая таблица распределения расходов госбюджета – бюджетные назначения – между центральными ведомствами, называемыми главными распорядителями.

Эта таблица является сводной. Ее строки – перечень главных распорядителей, ее столбцы – запланированные расходы по каждому главному распорядителю из общего и специального фондов, с их разделением на текущие и капитальные расходы и итоговый столбец.

Это и есть расходная часть госбюджета.

После принятия госбюджета ВР, Минфин в течение одного месяца составляет бюджетную роспись или детализированный бюджет в разрезе главных распорядителей, бюджетных программ, а точнее – направлений расходования, временных периодов и бюджетной классификации.

Утверждает бюджетную роспись министр финансов. Она-то и является фактическим бюджетом, который исполняется.

Госбюджет – это закон Украины, а бюджетная роспись – ведомственный документ. Нарушение закона – это преступление, а нарушение ведомственного документа – служебная ошибка.

И здесь самое интересное состоит в том, что можно составить много вариантов бюджетных росписей расходов при общем соблюдении показателей закона о госбюджете.

Это дает возможность в ручном режиме перераспределять бюджетные ресурсы между ведомствами и бюджетными программами. Например, выделить большую часть ассигнований на какую-то программу на конец года, заведомо зная, что они не смогут быть использованы, так как не успеют провести тендеры, найти исполнителей и тому подобное. И деньги есть, и денег нет.

Кроме ручного управления, здесь имеется большая возможность для коррупции. "Порядочным" людям – хорошая роспись, а несговорчивым – плохая.

Еще большая возможность для манипуляции бюджетными средствами заложена в процедуре корректировки бюджетной росписи расходов. Такие изменения осуществляются по запросу главного распорядителя на основе справки, составляемой в Министерстве финансов, и которую утверждает заместитель министра финансов.

Для того чтобы устранить этот дефект бюджетной системы, бюджетную роспись госбюджета должна принимать в качестве закона Верховная Рада.

Второй дефект кроется в Положении о Едином казначейском счете, сокращенно, ЕКС.

Бюджет – это план доходов и расходов, то есть, это только "бумага". Реальные бюджетные деньги находятся в казначействе: поступают, хранятся и расходуются.

В Украине действует казначейская система кассового/денежного исполнения бюджета.

Державное казначейство в Украине имеет три уровня: центральный орган в Киеве; управления державного казначейства в областях – УДК; отделения в городах и районах.

Держказначейство выполняет две основных функции. С одной стороны – это бухгалтерия госбюджета и всех местных бюджетов. С другой – это "бюджетный банк". Все бюджетные платежи поступают в УДК в областных центрах, как в обычные банки. Они же оплачивают все бюджетные расходы всех видов бюджетов. Эта система казначейских счетов и называется ЕКС.

Все остатки денежных средств, поступающие в УДК областей, в конце дня перечисляются на счет казначейства в Национальном банке Украины.

В этой системе бюджетные учреждения и бюджеты не имеют расчетных и текущих счетов, а значит, не имеют и денежных средств. Их доходы и расходы учитываются на регистрационных счетах, которые являются аналитическими счетами бухгалтерского учета в Держказначействе.

Все это приводит к тому, что неоднократно озвучивалось в СМИ: местные бюджеты имеют доходы, но не имеют денег, чтобы их использовать на нужды местной громады. Это происходит потому, что эти средства использует кабмин по своему усмотрению на покрытие дефицита госбюджета.

Здесь тоже имеются большие коррупционные возможности. "Порядочные" люди получают деньги, а несговорчивые нет.

Очевидно, если этот порядок сохранится, то ни о какой реформе местного самоуправления и децентрализации в Украине не приходится говорить.

Как можно изменить это порядок? Есть несколько путей.

Первый из них – открыть для Управлений державного казначейства в каждой области свои единые казначейские счета в НБУ, на которые будут поступать, храниться и расходоваться денежные средства местных бюджетов области: областного, районных, городов областного и районного подчинения, сел и поселков. При этом центральный ЕКС остается для денежных средств госбюджета.

Для того чтобы система областных ЕКС была эффективной, необходимо руководителей областных Управлений державного казначейства сделать независимыми от центрального аппарата Державного казначейства в Киеве. Они должны назначаться и увольняться областными советами народных депутатов.

Этот путь самый простой. Он не требует затрат, а только административных изменений.

Второй путь аналогичен первому, но он предусматривает открытие региональных ЕКС для городов и районов. Это будет сложнее.

Третий путь – это создание казначейского банка, в котором все бюджеты и бюджетные учреждения будут иметь свои расчетные счета. Для местного самоуправления – это самый эффективный путь, но и самый сложный.

Принятие таких изменений к Бюджетному кодексу позволит сделать бюджетную систему Украины более открытой и прозрачной, снизит коррупционные возможности в использовании бюджетных средств не по назначению и станет основой для реформы местного самоуправления.

Юрий Полуденный, специально для УП