МВС європейського ґатунку: стратегія реформаторських змін
Наприкінці жовтня непомітно для України відбулося досить неординарне явище – вперше за останні 18 років уряд схвалив пакет пропозицій з реформування МВС. Однак більш знаковим у цій ситуації був факт прийняття Стратегії розвитку органів внутрішніх справ, написаної саме правозахисниками, в якості основного програмного документу.
Проте пройшов майже місяць, поки цей документ змогли побачити громадяни. Причиною тому стала практично моментальна реакція старорежимного міліцейського лобі, помножена на консервативність бюрократичного урядового механізму.
За цей час з тексту Стратегії чиновники Кабміну від виглядом "редакційних правок" декілька разів намагалися викреслити найбільш рішучі та прогресивні заходи, які становили загрозу для архаїчних форм роботи міліції, репресивних механізмів взаємодії з громадянами, корупційного добробуту величезної армії полковників та генералів.
На щастя, завдяки спільній роботі реформаторської команди міністра та експертів-правозахисників, особистій підтримці Авакова Стратегія у дещо понівеченому стані, але жива, з’явилася на урядовому сайті, захована при цьому подалі від офіційної сторінки та від очей громадськості.
Чи можемо сказати, що цей документ здатен запустити довгоочікувані реформи в міліції? Як автори, можемо не лише запевнити, але й довести – так. Оскільки він від самого початку побудований таким чином, що абсолютно не прив’язаний до кількості та назв підрозділів, що зазвичай так полюбляють реформатори "міліцейської хвилі".
Натомість концентрує усю реформаторську активність на дотриманні базових принципів сучасної європейської поліцеїстики.
Серед них – принципи деполітизації, верховенства права та децентралізації, демілітаризації, прозорості в роботі та підзвітності суспільству.
Таким чином, усе, що буде плануватися та розроблятися в сфері реформації МВС, має відповідати цим принципам.
Ця ідеологія виявилася якісно новою та незручною для більшості "папєрєдніков", які вбачали сенс реформ виключно у кількісному розростанні МВС без будь-яких істотних змін в якісному обслуговуванні потреб населення з точки зору безпеки та захисту від злочинності.
У Стратегії є низка принципово нових ідей. Передусім, це побудова МВС як цивільного та відкритого "Home office", який координує роботу своїх служб, що мають статус центральних органів виконавчої влади.
Тобто служби вбачаються настільки самостійними, що мають власний бюджет і незалежну кадрову політику. А міністр, як цивільна особа, не буде мати права безпосередньо керувати жодною з цих служб або втручатися в їх діяльність, за винятком надзвичайних випадків.
Національна поліція у цій моделі буде займати не провідну й не домінуючу позицію. Самостійність правоохоронних підрозділів передбачає й якісно нове формування – муніципальну поліцію, а також запровадження декількох альтернативних її моделей в залежності від специфіки регіону.
Цивільний характер міністерства буде супроводжуватися відмовою від військової атрибутики, системи псевдо-військових звань на кшталт "генерал-полковник поліції" та виведенням із складу МВС усіх військових частин.
Національна гвардія та прикордонна служба не стануть винятком – вони також будуть позбавлені свого військового статусу, перетворившись на воєнізовані формування.
Українців можуть також зацікавити новели Стратегії, що безпосередньо гарантують непорушність їх прав у спілкуванні із поліцією, а також ефективний контроль за законністю дій персоналу МВС.
Вважаємо цілком природним, що громадськість має бути завжди залученою до розслідувань, наприклад, випадків жорстокого поводження в поліції.
Не менш природно, що збитки, завдані непрофесійними або неправомірними діями правоохоронців, мають компенсуватися не лише винними особами, але й за рахунок бюджету того органу, де проходили службу правопорушники в погонах.
Саме так ми ці природні речі в Стратегії й прописали, чим викликали неприховане обурення не лише частини "старої гвардії" в МВС, але й серед прокурорського корпусу. Останні, до речі, дуже побоюються, що аналогічні реформаторські новації дійдуть і до органів прокуратури – найбільш непрозорих та закритих від будь-яких форм контролю.
Ідея громадського контролю, як рівноправного з контролем державним, є взагалі наскрізною темою Стратегії. Вона втілена всюди – як участь громадськості в атестаційних комісіях з відбору на керівні посади в МВС, як присутність громадян під час здачі іспитів кандидатів на службу, як окремий напрямок відомчої політики МВС під назвою "community policing" – діяльність, орієнтована на потреби громад, як механізм оцінки діяльності МВС в цілому.
Звичайно ж, не лишилися осторонь й права персоналу МВС. В Стратегії закладена система змін у соціальному та фінансовому забезпеченні правоохоронців, прозорість кадрових процедур, гендерна рівність в ході професійної кар’єри, унеможливлення маніпулювати поведінкою підлеглих з боку недобросовісних керівників.
Навіть у випадку скорочення особовому складу буде надано гарантоване право отримати іншу професію за рахунок держави.
Втім, найбільший резонанс викликають, мабуть, ідеї щодо кардинальної реструктуризації МВС та майбутньої поліції, оскільки передбачається зникнення цілої низки служб – ДАІ, транспортної та ветеринарної міліції, підрозділів боротьби з організованою та економічною злочинністю, незаконним обігом наркотиків, служби охорони.
Передбачається, що більшість функцій та персонал зазначених служб перейдуть під юрисдикцію інших міністерств. Це дозволить оптимізувати структуру поліції та поступово зробити так, аби до 70% поліцейських належали до двох найактуальніших для населення служб – патрульної та служби дільничних.
Численні скептики не оминають положень про запровадження систем відеоспостереження на дорогах, новітніх інформаційних платформ та електронного документообігу, якісно нових процедур відбору персоналу.
Розуміємо цей скепсис, оскільки будь-які зміни потребують матеріальних ресурсів. Проте впевнені, що ці ресурсі неодмінно з’являться в Україні, коли донори побачать чіткий та реалістичний план реформаторських перетворень.
Процес реалізації реформи, дійсно, є досить дискусійним, проте не тільки і не стільки через брак фінансів. Мабуть, в центрі усіх проблемних моментів знаходиться питання готовності держави та суспільства запроваджувати реальні реформи.
Адже зрозуміло, що успішною реформа МВС може бути не сама по собі, а як складова змін в усій сфері кримінальної юстиції.
Так, робота МВС з налагодження нової системи функціонування виглядає сьогодні надзвичайно складною. Проте у порівнянні з тими завданнями, що постають у побудові нової системи стосунків МВС з органами прокуратури та судовою системою, проблеми внутрішнього функціонування здаються вже зовсім буденною справою.
Для створення єдиного майданчику для підготовки та обговорення усіх правових рішень, що стосуються реформ, і не тільки в сфері кримінальної юстиції, вважаємо за необхідне відродити Національну комісію із зміцнення демократії та утвердження верховенства права при президенті на чолі з міністром юстиції.
Позитивний досвід її праці в 2005-2010 роках є безсумнівним.
Чи маємо готовність суспільства працювати тривалий час над реформами попри усі негаразди? Це питання є не менш злободенним, ніж сама констатація браку ресурсів, бо спостерігаємо нестримне бажання частини суспільства отримати все і одразу.
А оскільки так не буває, то починають шукати винуватих і швидко знаходять їх серед найбільш публічних фігур – міністрів, наприклад.
За іронією долі, закиди стосовно гальмування реформ в МВС отримав саме Аваков – той, хто від самого початку наголосив на необхідності розробки реформи та активно підтримав львівський експеримент з реформування міліції.
Проте ті, хто вимагають негайних результатів, не звертають уваги на такі дрібниці й продовжують вимагати швидких змін, одночасно уникаючи системної та складної праці у цій сфері.
Сьогодні маємо щонайменше три середовища, які продукують активність в сфері реформи МВС. Це, насамперед, національні неурядові організації, по-друге – міжнародні та донорські організації, серед яких провідну роль відіграє Консультативна місія ЄС, і, зрештою, державний сектор з Національною радою реформ, профільними комітетами ВРУ та науковими установами.
Усі ці середовища, на жаль, співпрацюють одне з одним фрагментарно та з різним ступенем активності, що в результаті надає лише поодинокі приклади успішної взаємодії.
Об’єднався, наприклад, експертний потенціал Експертної ради та МВС – суспільство отримало пакет реформ МВС. Запропонували фахівці Консультативної місії ЄС свій досвід правоохоронцям – МВС отримало непогано сформовані пропозиції для донорських організацій на 2015 рік.
Враховуючи ці особливості, покладаємо цілком обґрунтовані надії на нещодавно створену Національну громадську платформу "Реформуємо МВС: прозорість та відповідальність", яка має об’єднати представників державних органів влади, експертів неурядових організацій, європейських та міжнародних інституцій, науковців, небайдужих громадян та творчу молодь.
Звичайно ж, нас очікує як творча, так і доволі рутинна діяльність – створення та здійснення робочого плану з реалізації Стратегії, формування та функціонування робочих груп за основними тематичними напрямками реформи, налагодження ефективної взаємодії між експертними середовищами, запровадження дієвих процедур внутрішнього менеджменту.
Проте цієї роботи ми не лише не боїмося, але й запрошуємо усіх бажаючих долучитися до неї, аби разом через певний час з гордістю сказати: "Ми таки зробили це!".
Євген Захаров, директор Харківської правозахисної групи, голова Експертної ради при МВС України з питань реформування МВС та прав людини; Олег Мартиненко, директор Центру досліджень правоохоронної діяльності, доктор юридичних наук, для УП
