Судова влада: алергія на реформи
Наприкінці вересня в Києві відбувся другий етап ХІІ позачергового З'їзду суддів України – найвищого органу суддівського самоврядування в Україні.
Завершення з'їзду є слушним моментом для аналізу того, що змінилось в судовій владі після перемоги Революції Гідності, наскільки ефективно виконується закон "Про відновлення довіри до судової влади", та коли в українського суспільства можуть з'явитися підстави довіряти судам.
Узурпаційний Суд України
Одразу після втечі Віктора Януковича з України ВР відновила парламентсько-президентську республіку, повернувши дію Конституції в редакції 2004 року. Своєю постановою від 24 лютого парламент визнав, що в 2010 році Конституційний Суд України своїм рішенням про повернення Конституції в редакції 1996 року змінив конституційний лад, і що судді, які приймали це рішення, порушили присягу судді. ВР припинила повноваження п'яти обраних нею суддів Конституційного суду. Парламент також закликав виконувача обов'язків президента та З'їзд суддів звільнити обраних ними суддів КС за порушення присяги.
Деякі зі звільнених суддів виявилися спритнішими, ніж можна було очікувати. Олександр Пасенюк та В'ячеслав Овчаренко звернулися до Вищого адмінсуду, де їхні колеги-законники, проявивши суддівську солідарність, поновили їх на посадах суддів КСУ.
Цікаво, що одразу ж після поновлення на посаді Пасенюк і Овчаренко подали до парламенту заяви про відставку. Єдиною мотивацією їх поновлення було отримання пенсії та довічного службового утримання, якого судді могли б позбутися, якби були просто звільнені ВРУ.
Разом із тим парламент донині не розглянув заяви про відставку Пасенюка та Овчаренка, які формально досі залишаються суддями КС. Водночас голова КС Баулін фактично поновив Пасенюка на своїй посаді, тому останній надалі отримує з держбюджету винагороду за свою діяльність і досі вказаний як чинний суддя на офіційному сайті КСУ. Попри аналогічну ситуацію, пана Овчаренка не поновили на посаді.
Можна тільки припускати, що після звільнення п'яти суддів КСУ, парламент зміг обрати їм на заміну лише чотирьох. Тому за квотою парламенту залишалась ще одна вакантна посада, яку пан Баулін на власний розсуд віддав Олександрові Пасенюку.
Як показав час, пан Турчинов, виконуючи обов'язки президента, вочевидь, вирішив, що призначені за квотою президента судді не порушували присягу, а тому не припинив їх повноваження.
Новообраний президент Петро Порошенко, мабуть, вважає, що "жити по-новому" мають усі, окрім конституційної юстиції, і досі жодним чином не відреагував на заклик Верховної Ради звільнити суддів, які допомагали Януковичу узурпувати владу.
У передчутті прийняття парламентом "люстраційного" закону "Про відновлення довіри до судової влади", 7 квітня делегати З'їзду суддів, обрані, чи радше призначені за часів Януковича, здійснили спробу поспіхом провести своє засідання і призначити нових членів КСУ, відданих старій владі.
На щастя громадськості вдалося запобігти проведенню З'їзду суддів за "старими правилами", однак питання про звільнення порушників присяги й обрання нових судів КСУ залишилося актуальним після прийняття закону. У червні делегати, обрані за новими правилами, вирішили не розглядати питання про обрання нових суддів КСУ, а на другому етапі З'їзду, який відбувався 28-29 вересня, лише затвердили Регламент призначення та звільнення суддів Конституційного Суду з посад за квотою З'їзду суддів.
Тепер ініціювати звільнення суддів КСУ, які порушили присягу, можуть: Верховна Рада, президент, збори суддів КСУ та генпрокурор. Після отримання відповідного звернення Рада суддів створює тимчасову комісію з розслідування факту порушення присяги. Після отримання висновку тимчасової комісії та висновку КСУ щодо порушення присяги З'їзд суддів може прийняти рішення про звільнення судді КСУ.
У сухому залишку на сьогодні склад КСУ виглядає так:
1) двоє суддів, обраних ще до президенства Януковича, які свою незгоду з "узурпаційним" рішенням КСУ виклали в окремій думці – Віктор Шишкін, Петро Стецюк;
2) четверо суддів, обраних ВРУ в лютому-2014 на заміну суддям-порушникам присяги – Микола Мельник, Сергій Сас, Станіслав Шевчук та Ігор Сліденко;
3) сім суддів, які ВРУ визнала такими, що порушили присягу, але яких не звільнив ані президент, ані З'їзд суддів – голова суду Юрій Баулін, Сергій Вдовіченко, Василь Бринцев, Михайло Гультай, Михайло Запорожець, Олег Сергейчук та Наталя Шаптала;
4) троє суддів, обраних за часів Януковича, уже після рішення КСУ про повернення Конституції в редакції 1996 року – Олександр Тупицький, Олександр Литвинов, Олександр Касмінін;
5) один суддя, звільнений ВРУ, поновлений на посаді рішенням ВАСУ, прийнятий Головою КСУ до виконання обов'язків, який очікує нового звільнення парламентом на підставі його особистої заяви – Олександр Пасенюк;
6) один суддя, звільнений ВРУ, поновлений на посаді рішенням ВАСУ, який "завис" у статусі поновленого судді, що не був прийнятий Головою КСУ до виконання обов'язків – В'ячеслав Овчаренко;
7) один суддя не призначений за квотою Президента.
Отже, незаплямованих слуг Феміди в єдиному органі конституційної юстиції України – меншість, усього шестеро. Водночас суддів, близьких до старої влади, – аж одинадцять.
Такої кількості голосів цілком достатньо, аби прийняти будь-яке рішення. Зараз, очевидно, ця "партія Януковича" в КСУ особливо активно свою присутність не виявляє, проте гіркий досвід лютого цього року показав, до яких наслідків може призвести залежний від побажань конкретних людей склад Конституційного Суду.
Прийняття З'їздом суддів чіткої процедури розгляду питання про звільнення суддів КСУ може бути сигналом того, що питання про звільнення суддів-порушників присяги таки буде розглядатися в майбутньому. Зокрема, Рада суддів може цілком виправдано розцінити постанову ВРУ від 24 лютого як звернення із приводу порушення суддями КСУ присяги, ініціювати роботу тимчасової комісії та скликати З'їзд суддів для вирішення цього питання. Залишається, проте, відкритим питання, чи буде новостворений механізм використаний для очищення КС від "суддів-узурпаторів".
Що стосується участі президента в очищенні КСУ, то відсутність реакції пана Порошенка на заклик парламенту може бути свідченням того, що в конституційній юстиції президента все влаштовує. Красномовним є той факт, що у своїй промові до З'їзду суддів президент жодним чином не зачепив теми звільнення суддів КСУ.
Не слід забувати, що КСУ має надзвичайно великий вплив у системі стримувань і противаг, встановленій у Конституції України, і про жодну реформу не може йти мова, допоки нема незалежного й відповідального Конституційного Суду.
Цей орган може за поданням 45 депутатів оголосити неконституційним будь-який закон, скасувати будь-яку реформу, більше того – у найбільш неочікуваний момент судді КСУ можуть визнати відсторонення Президента Януковича поваленням конституційного ладу, тим самим зміцнити позиції агресора у війні проти нашої держави.
Сьогодні видається, що ані президент, ані судова влада не визначилися з тим, чи потрібен їм незалежний Конституційний Суд. Тому лише громадянське суспільство, яке протягом останнього року неодноразово проявляло свою зрілість, своїм тиском може перетворити КС із кишенькової прислуги диктатора на сторожового пса конституційного ладу нашої держави.
"Закон про люстрацію суддів"
Усі нещодавні перипетії у судовій владі є результатом прийняття у квітні вже згаданого Закону "Про відновлення довіри...". У медіа цей закон часто називають "законом про люстрацію суддів", однак передбачені в ньому механізми ніяк не можна назвати люстраційними.
Закон не передбачає тотального очищення судового корпусу за люстраційними критеріями, а лише обмежується впровадженням механізмів, які допомогли б суддям самим очистити систему зсередини.
Цей закон дозволив суддям самим обирати голів судів, таки чином зруйнувавши вертикаль залежності суддів від виконавчої влади, установив прямі вибори до органів суддівського самоврядування, відсторонив від посад керівників Вищої ради юстиції (ВРЮ) і Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС), через які здійснювався тиск на суддів, та створив механізм перевірки суддів на дотримання присяги через Тимчасову спеціальну комісію з перевірки суддів.
Сьогодні можна із впевненістю заявити, що закон "Про відновлення довіри…" не виправдав покладені сподівання, оскільки, як виявилось, судді самі не готові міняти систему, заручниками якої вони є.
У більш ніж двох третинах випадків судді переобрали головами судів тих самих осіб, які за часів Януковича були призначені із благословення ВРЮ, підконтрольної самому екс-президенту, тим самим проілюстрували своє бажання знайти нового хазяїна.
Очистивши ВРЮ та ВККС від одіозних представників колишньої влади, закон фактично зобов'язав органи, які уповноважені обирати членів ВРЮ та ВККС, сформувати новий їх склад.
Вища рада юстиції імені Ківалова та Богословської
ВРЮ є органом, що має вирішальний вплив на призначення суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності та звільнення. Донедавна цей орган був фактично підконтрольний особисто Януковичу та дозволяв тримати на гачку всіх суддів, оскільки будь-кого з них можна було звільнити без зайвих зволікань.
ВРЮ складається із двадцяти членів, троє з яких до неї входять за посадою – голова ВС, міністр юстиції та генпрокурор, – а решту формує президент, ВР, З'їзди суддів, адвокатів, представників юридичних ВИШів та конференція прокурорів.
На вимогу закону "Про відновлення довіри..." призначати нових членів ВРЮ першим взявся в.о. президента Олександр Турчинов. 11 квітня, у день набрання чинності законом, було призначено перших три нових члени ВРЮ. Однак згодом 45 депутатів оскаржили до КС можливість в.о. президента обирати членів ВРЮ. А ініціювала це скандальна екс-регіоналка Інна Богословська, яка, як видається, надзвичайно не зацікавлена в працездатній ВРЮ.
У кінці квітня справжня боротьба розгорілася навколо з'їзду представників вищих навчальних закладів та з'їзду адвокатів. Ректор Одеської юридичної академії, а за сумісництвом голова парламентського комітету з верховенства права, Сергій Ківалов у своєму рідному місті спробував провести кишеньковий з'їзд представників юридичних ВИШів, скликаний з ініціативи заснованої ним Громадської організації "Рада вищих юридичних навчальних закладів".
Незважаючи на те що напередодні з'їзду Печерський райсуд міста Києва заборонив Ківалову його проводити, 23 квітня псевдо-делегати зібралися в приміщенні юридичної академії. Попри заборону, на з'їзді планували обрати своїх представників до ВРЮ, одним з яких повинна була стати вже згадана Інна Богословська.
Завдяки зусиллям громадськості "ківалівський з'їзд" було заблоковано. Тиждень потому в Києві Міністерство освіти й науки скликало з'їзд представників юридичних ВИШів, де справедливо були представлені делегати від вищих шкіл, які й обрали трьох членів ВРЮ й двох членів ВККС.
Водночас, не без впливу Сергія Ківалова, місцем проведення з'їзду адвокатів України обрали знову Одесу.
З'їзд мав визначитись зі своїми трьома кандидатами до ВРЮ. Вплив Сергія Васильовича був відчутний протягом обох днів проведення з'їзду: "нелояльні" адвокати часто не могли потрапити в приміщення, де проходив з'їзд, процедура голосування неодноразово блокувалась, а сам захід супроводжувався бійками активістів із місцевою міліцією.
Попри всі перешкоди, членів ВРЮ успішно обрали. І, здавалось, питання обрання членів ВРЮ з'їздами адвокатів та представників юридичних ВИШів вичерпано…
Однак рішення обох з'їздів були оскаржені в суді.
Позивачем у справі щодо з'їзду адвокатів була особисто Інна Богословська. В обох справах Окружний адмінсуд Києва скасував рішення з'їздів. На думку суддів, у першому випадку МОН не мало повноважень скликати з'їзд, а в другому – були порушені строки повідомлення про питання порядку денного.
Цікаво, що в обох справах рішення приймалися суддями, які раніше громадськість звинувачувала в прийнятті політично-замовних рішень. Зокрема, рішення в справі з'їзду адвокатів приймав суддя Євген Аблов – колишній суддя Окружного адмінсуду все тої ж Одеської області, який у грудні 2013 року своїм рішенням дозволив правоохоронцям очистити центр Києва від протестувальників. А головуючим у справі з'їзду представників юридичних ВИШів, був суддя Руслан Арсірій, який раніше узаконив передачу Гостинного двору в Києві під будівництво торгового центру.
Аргументи Аблова та Арсірія переконали навіть суддів Апеляційного адмінсуду, який підтримав їхні рішення. Звичайно, рішення одіозних суддів можуть бути скасовані Вищим адміністративним судом, проте останній, відомий своїм політичним правосуддям, знищує надії на визнання законними рішень з'їзду адвокатів та з'їзду представників юридичних ВИШів.
На відміну від попередніх двох з'їздів, обрання членів ВРЮ конференцією працівників прокуратури обійшлося без особливих пристрастей.
Причиною цього могло стати те, що за часів Януковича прокуратура завжди була покірним слугою колишнього президента, тому жодних неприємних сюрпризів для представників попередньої влади прокурори підготувати не могли. На конференції одним зі членів ВРЮ був обраний Олег Махніцький.
Цікаво, що пан Махніцький на момент проведення конференції працівників прокуратури був виконувачем обов’язків Генерального Прокурора, тому можна припускати, що він, користуючись своїм становищем, фактично забезпечив обрання своєї кандидатури до ВРЮ.
"Парад з'їздів" завершився ХІІ позачерговим З'їздом суддів України, який запам'ятався тим, що він проходив у два етапи з перервою аж у три місяці.
З першої спроби делегати З'їзду не спромоглися виконати всі поставлені перед ними завдання, оскільки голосування кілька разів блокували. У червні були обрані лише члени Ради суддів України. Результати голосування щодо обрання членів ВРЮ просто не були затверджені через відсутність достатньої кількості учасників на момент затвердження. Усі ці факти нагадують ситуацію зі з'їздом адвокатів і представників юридичних ВИШів, де заінтересовані особи намагалися усіма можливими методами запобігти обранню непідконтрольних їм кандидатів.
На другому етапі З'їзду суддів громадськість висунула до делегатів вимогу вислухати її представників у процесі обговорення кандидатур на посади членів ВРЮ та ВККС, та не обирати суддів із чорного списку, складеного активістами. Як результат, жоден з одіозних суддів не був обраний.
Більше того – З'їзд суддів вніс зміни до свого регламенту, відповідно до яких в обговоренні кандидатур до Ради суддів, ВРЮ та ВККС можуть брати участь представники громадськості. Такі результати З'їзду вкотре засвідчують важливість громадського контролю за органами влади.
Попри всі побоювання члени ВРЮ та ВККС від З'їзду суддів були обрані. Проте, як показує досвід, не слід відкидати можливості оскарження рішення З'їзду в суді.
Останнім органом, уповноваженим обирати членів ВРЮ, є Верховна Рада.
Незважаючи на те, що своїм законом "Про відновлення довіри..." парламент сам ініціював оновлення складу ВРЮ, депутати до сих пір навіть не спробували обрати її членів за своєю квотою. Призначений президентом член ради Сергій Власенко неодноразово в пресі зазначав, що рішення про обрання членів ВРЮ від парламенту всіляко блокується окремими депутатами.
Як наслідок, у результаті майже піврічної боротьби за крісла членів ВРЮ, склад ради виглядає так:
1) троє членів, які входять до ради за посадою, є готовими для роботи в цьому органі;
2) двоє членів, обраних конференцією працівників прокуратури, прийняли присягу та можуть приступати до роботи, проте "подвійне" членство Олега Махніцького ставить законність його обрання під питання;
3) троє членів, призначених указом президента, прийняли присягу та можуть виконувати свої обов'язки, проте через можливе рішення КС їх членство є під значним ризиком;
4) шестеро членів, обраних з'їздом адвокатів та з'їздом представників юридичних ВИШів, прийняли присягу, проте не мають повноважень, оскільки спір щодо рішення про їх обрання досі оскаржується в суді;
5) троє членів, обраних З'їздом суддів, ще не прийняли присяги, тому не мають повноважень членів ВРЮ, водночас існує ризик оскарження їх призначення в суді;
6) троє членів за квотою Верховної Ради не обрані взагалі.
Згідно з положеннями закону, ВРЮ є повноважною лише після призначення не менше п'ятнадцяти її членів. Наразі повноважними є лише восьмеро членів ради, які входять до перших трьох груп у списку. Навіть після прийняття присяги членами, обраними від З'їзду суддів загальна кількість повноважних членів не перевищить необхідний поріг.
Це означає, що доля ВРЮ зараз знаходиться в руках Верховної Ради та суддів ВАСУ.
Наявність впливу Сергія Ківалова на прийняття рішень у парламенті, хороші зв'язки з відданими суддями та незацікавленість у існуванні незалежної від нього ВРЮ залишають без відповіді питання про те, коли врешті запрацює орган, здатний розпочати очищення судової влади.
Самозвана ВККС
Вища кваліфікаційна комісія суддів, як і ВРЮ, грає вирішальну роль у доборі суддів та притягненні їх до дисциплінарної відповідальності.
Попри те, що закон "Про відновлення довіри..." безповоротно скасував повноваження чинних на момент його прийняття членів ВККС, комісія досі продовжує працювати і навіть приймає рішення щодо призначення чи переведення суддів.
Комісія складається з одинадцяти членів, шестеро з яких обираються З'їздом суддів, двоє – з'їздом представників юридичних ВИШів і троє призначаються міністром юстиції, Уповноваженим ВРУ із прав людини та головою Державної судової адміністрації.
У той час, як рішення з'їзду представників юридичних ВИШів досі оскаржується в суді, шість членів ВККС, обрані від З'їзду суддів, найближчим часом повинні прийняти присягу та приступити до виконання своїх обов'язків.
Що ж стосується членів комісії, які призначаються за квотою Мін'юсту, Уповноваженого із прав людини та голови Державної судової адміністрації, то жоден із цих органів із моменту набуття чинності законом не спромігся призначити членів ВККС.
Видається, що ці органи свідомо визнають легітимність самозваної ВККС, яка ще зовсім недавно була інструментом тиску на суддів, і не виключено, що досі таким залишається.
Про що може свідчити цей факт? Представники нової влади теж не є зацікавленими в прозорому процесі добору суддів і, отримавши повноваження, не поспішають вчиняти кроків, без яких очищення судової влади просто неможливе.
Fiat iustitia!
Ситуація свідчить про те, що судова система не може нормально функціонувати. Можна виділити три основних індикатори дисфункції судівництва.
Насамперед, це сильний політичний вплив на призначення членів ключових органів судової системи – ВРЮ та КСУ, що обтяжується відсутністю об'єктивних і прозорих критеріїв для добору на ці посади.
Другий індикатор – це відсутність повноцінного суддівського самоврядування, адже З'їзд суддів не спромігся "укомплектувати", зокрема, КС своїми представниками.
Наостанок, суддівський корпус залишається неякісним, адже судді не готові брати на себе відповідальність за очищення системи зсередини.
Таким чином, спроби еволюційної зміни судової влади не дають бажаних результатів. Тому, вочевидь, доведеться вживати більш радикальних дій, а саме ззовні змінювати систему інституційно, що відкриє нове вікно можливостей для побудови справедливого судівництва в Україні.
Степан Берко, експерт Української правничої фундації, спеціально для УП
