Державне управління справами: як побороти дракона
Державне управління справами тривалий час було потаємною територією українських президентів… "Бункер", секретніший, ніж газовий бізнес деяких прем’єр-міністрів; закрите "акціонерне товариство", потужніше за найбільші промислові корпорації.
Можновладці, вслід за хорошою радянською традицією, вимагали для себе всього найкращого від держави: резиденцій, позолоти, державних дач, чорної ікри. А ДУС виконувало слухняну роль організатора цього нескінченного свята.
Петро Порошенко став першим українським лідером, який відмовився від усіх надлишкових послуг ДУС. Свою роль тут зіграло три фактори: ставлення до розкоші як до певної дисфункції, невластивої нормальній людині; власна успішність та забезпеченість – навіщо міняти усталені звички на "вишукані та благородні"?
Нарешті бажання обирати якісні послуги, а не ті, під які списуються мільйони гривень, адже не секрет, що відсутність конкуренції негативно впливає на якість товарів та послуг.
Тож одним з перших викликів для державного апарату стала вимога Петра Порошенка перетворити ДУС на постійний офіс обслуговування президента України, а замість "завгоспа" найняти на роботу управлінця. Ключові слова такої реформи – менеджмент та ефективність.
Втім, Державне управління справами втілило в собі фактично всі хвороби української бюрократичної машини, насамперед – неповорткість, нерозривний зв’язок з іншими установами, самовідтворення та паразитування на факторі "не викидати ж людей на вулицю в період економічної кризи".
На місці одного папірця з цифрами моментально з’являється інший, а потім доповідна записка, а згодом детальний звіт і план на наступний рік. До речі, на балансі знаходиться рухоме і нерухоме майно і викидати його на вулицю, як-от негодні машини – це державний злочин, ви в курсі, пане директоре?
А за резиденціями треба ж доглядати, бо розвалиться все за місяць. Та й війна надворі, шановний, нащо робити різкі рухи, ми ж всі живі люди, а?
Насправді ДУС неможливо реформувати одним розчерком пера, потрібна логічна та послідовна модель поетапного переходу від корупційної "чорної діри" до організованої структури допоміжних офісів.
Вибудувати таку модель нескладно – існують світові аналоги, потрібні лише політична воля та управлінський хист. А також розуміння прозорих правил, за якими відтепер функціонуватимуть всі державні органи.
Сьогодні на сайті Державного управління справами висить суха безінформативна довідка:
"У 2000 році з метою зменшення управлінських витрат, скорочення апарату та на виконання завдань, зумовлених адміністративною реформою, відповідно до Указу Президента України від 23 лютого 2000 року № 278 було утворено Державне управління справами як єдиний орган з матеріально-технічного, соціально-побутового, лікувально-профілактичного забезпечення діяльності Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України, інших державних органів, вищих посадових осіб зарубіжних країн.
Новоутвореному Державному управлінню справами для виконання покладених завдань було передано в управління об’єкти державної власності".
Ключова проблема в тому, що в результаті Державному управлінню справами стали підконтрольні понад 60 державних структур різної організаційної форми – із сотнями співробітників, майном, різноманітними функціями та зв’язками з іншими органами влади.
По суті, ДУС управляє не тільки справами, але й медикаментами, ковбасою, горілкою, фермами і автопарками.
В демократичних, та й багатьох авторитарних країнах, подібні монстри відсутні, це банальна радянська спадщина: партійні бонзи потребували особливого ставлення в країні розвиненого соціалізму.
Для них готували спеціальну їжу, виготовляли медикаменти, лікували особливі лікарі. Подвійне життя вимагало непростих життєвих рішень – адже "члену політбюро" так легко надірватися...
В сусідній Польщі система працює принципово інакше. Канцелярія президента має наступні підрозділи (biura), які виконують функції, аналогічні ДУС: бюро організаційної обслуги президента, адміністративне бюро, бюро охорони, центр обслуговування канцелярії президента.
Всі підрозділи функціонують в одній структурі з прес-службою або архівом, не мають особливого статусу і не займаються невластивою їм роботою.
В США, які можна вважати класичним прикладом системного підходу до управлінських процесів, за організацію роботи президента відповідає Виконавчий офіс президента – аналог нашої Адміністрації.
Існує посада, аналогічна керівнику Державного управління справами – це керівник штату Білого дому – White House Chief of Staff, який відповідає за "персонал, структуру Білого дому, контроль за доступом до Овального кабінету, контроль за інформацією, захист інтересів, формування графіку президента та відповідні контакти, а також поради президенту з різних питань".
Додатково в Виконавчому офісі функціонують дві ключових служби: офіс президентського персоналу, HR-служба, та офіс керівника операційних послуг – The Office of the Chief of Operation Services, який власне і відповідає за: управління будівлями, резиденціями, ресурсами, фізичну безпеку посадовців, логістичний департамент, листування, подарунки, тощо.
Фактично саме з механізмів американського офісу обслуговування президента і було списано найперше положення про Державне управління справами, щоправда, з рясними вітчизняними новаціями – як-от: "забезпечує надання лікувально-профілактичної допомоги та санаторно-курортне обслуговування, умови для відпочинку особам, обслуговування яких здійснюється Державним управлінням справами".
Або це: "забезпечує в межах своїх повноважень виконання завдань мобілізаційної підготовки, мобілізаційної готовності держави".
І нарешті: "приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію підприємств, установ і організацій, заснованих на державному майні". Саме з цього пункту і почався буремний розвиток ДУС, перетворення його на гігантську корпорацію, позбавлену ринкових ризиків, викликів та прозорості.
До 2014 року в ДУС не було жодних шансів стати ефективною структурою – рівень корупції навіть в міністерствах сягав хмарних висот, що ж казати про закрите президентське господарство.
На сьогоднішній день ключова проблема статусу ДУС полягає в тому, що це цілий конгломерат підприємств, які нібито існують, щоб забезпечити президента всім необхідним.
Однак насправді більшість із цих функцій можна і треба передавати на аутсорсинг. Це стосується і виготовлення ковбас, чим наразі займається підприємство "Чайка", горілки – Житомирський лікеро-горілчаний завод, і реалізацію медикаментів ("Аптека"), тощо.
Бажання перетворити офіс президента на закриту систему, здатну забезпечити себе саму, зіграло з попередніми керівниками держави злий жарт – з’явився багатоголовий монстр, підприємства якого не здатні визначити свою місію, взяти участь в ринковій конкуренції, вводити інноваційні продукти.
Відсутність конкуренції веде до погіршення якості послуг, і як результат – за часів Януковича ДУС перетворилася на величезну пральну машинку, через яку він та його близькі висмоктували кошти з бюджету.
Між тим, приклад США і сусідньої Польщі вказує, що основні функції ефективного Державного управління справами мають бути винятково наступні:
- матеріальне забезпечення ефективної роботи президента України;
- охорона, персональний захист найвищих осіб держави;
- догляд за резиденціями.
ДУС повинен бути всього лише одним з організаційних підрозділів Адміністрації президента, по суті – безпековим та канцелярським. Таким самим за статусом, як департамент нагород або архівне бюро.
Необхідно позбавитися готелів, автобаз, фармацевтичних підприємств і надавати президенту винятково найкращі послуги – відповідно до результатів відкритих тендерів. Це, окрім всього, може стати показовою програмою підтримки вітчизняного виробника.
Як і будь-який складний процес, реформування Державного управління справами розпочинається із ключових принципів:
- відкритість та звітність;
- залучення спеціалістів із відповідними рівнем освіти та досвіду, тобто менеджерів, а не чиновників;
- позбавлення збиткових активів якомога швидше;
- позбавлення прибуткових непрофільних активів на економічному підйомі Це, до речі, одна з причин, чому реформи затягнуться на декілька років;
- залучення міжнародних грантів на розробку процедурних рішень;
- оптимізація процесів логістики та обслуговування.
Наслідки такого державницького підходу будуть очевидні. Втрата державного майна, за винятком резиденцій та офіційних будівель, продаж непрофільних активів, позбавлення від непотрібних функцій призведе до головної мети – ДУС перестане бути монстром. Дракона буде переможено.
Сергій Березенко, керівник Державного управління справами, для УП
