З чого почати реформи
Триває шостий місяць з часу падіння режиму Януковича, а в Україні так і не розпочато жодної системної реформи.
Про них говорять кожен день, створено групи, ради, комітети підтримки реформ, оприлюднено концепції окремих з них, але громадяни країни так і не побачили нарешті закону чи нормативного акту, який би з чітко визначеного дня запроваджував нові правила гри.
Про те, що війна не виправдання для відсутності реформ, а навпаки – стимул для їх проведення, сказав вже навіть президент. Міжнародне співтовариство також вже неодноразово дало зрозуміти: будуть реформи – дамо під них кошти. Але віз і нині там.
Хоча для багатьох реформ навіть і коштів не потрібно – окремі з них вже через декілька місяців самі генеруватимуть надходження до державного бюджету.
Для започаткування системних реформ потрібно лише одне – політична воля, готовність пожертвувати власними інтересами задля інтересів суспільства.
Це особливо чітко можна побачити на прикладі реформи, яка, без сумніву, має бути першим кроком до проведення усіх інших – реформи системи державного управління.
Саме державний апарат є інструментом, який має запровадити системні зміни у тій чи іншій галузі.
Без реформи державного управління і далі існуватиме партноменклатурно-олігархічний симбіоз корупційного партійного керівництва та безініціативного чиновництва, що навіть за умов війни не може себе хоч трошки покращити.
З чого почати реформу державного управління?
Насамперед, з розмежування політичних і адміністративних посад, припинення практики винагороджування партій посадами за їх політичну підтримку.
Ось тут і знаходиться проблема – як об’єднати реформаторську риторику з практичним діями, які унеможливлять використання міністерств як годівниць для новоявлених партноменклатур.
Кожен виборчий цикл, кожна зміна правлячої коаліції веде не лише до зміни політичних рішень щодо діяльності того чи іншого міністерства, а до перезавантаження всього керівництва міністерствами і відомствами.
Вище політичне керівництво спочатку розраховується з партіями за підтримку тих чи інших призначень чи законопроектів, а партії у свою чергу розраховуються посадами з тим, хто упродовж виборчої кампанії забезпечили їм фінансову чи організаційну підтримку.
Причому зміни торкаються не лише міністрів, але й інших посадовців – часом аж до рівня начальників відділів чи нижче.
Тим же службовцям, яким не хочеться втрачати облюбовану посаду, доводиться проявляти чудеса гнучкості та безпринципності.
Вам в ЄС? Ок, всі біжимо в Європу. Що, змінилось рішення і вже за ЄЕП? Ну звичайно! Там же наші економічні інтереси, усі дружньо біжимо в ЄЕП.
Знову в Європу? А хіба може бути інакше?...
Політичне флоюгерство стало основним принципом бюрократичного апарату. Інакше безробіття.
Найгірше, що за роки безкінечних змін векторів, наші чиновники навчились нічого не робити не зважаючи на те, який проголошується курс, які реформи чи які гасла у керівництва.
Не поспішай виконувати вказівки, говорить мудрість українського бюрократа, бо поки почнеш її виконувати, вона ще тричі може змінитися...
Після перемоги Євромайдану суспільство очікувало технократичний, аполітичний уряд, який без політичних амбіцій і риторики швидко здійснить пакет непопулярних реформ і запустить незворотні зміни на краще, як це вже було у Польщі чи Грузії.
Насамперед, це мала бути така очевидна і відносно проста реформа як адміністративна.
Але залізний закон олігархії працює як швейцарський годинник – партійні квоти і особи на міністерських постах і нижче, які за останні п’ять місяців запам’яталися всім, окрім реформ.
Існуюча система партизації шкодить професійності та ефективності управлінської діяльності, знищує мотивацію для підвищення якості чи ініціативності державних службовців, зумовлює плинність кадрів, стимулює "негативний відбір".
Тобто відбір, коли на керівні посади призначають не тих, хто відомий професійністю чи принциповістю, а тих, хто вчасно заніс і куди треба, або продемонстрував особисту відданість тому чи іншому партійному лідеру чи його спонсору.
Що потрібно змінити?
Чинне законодавство, яке регулює систему державного управління має бути переглянуте.
Закони "Про державну службу" та "Про Кабінет Міністрів України" не передбачають реального розмежування політичних та адміністративних посад та запровадження професійного апарату державної служби.
Апарату, який здатен ефективно виконувати політичні рішення у рамках закону і верховенства права, забезпечувати спадковість державної політики і унеможливити рішення, подібні постанові КМУ від 21 листопада щодо призупинення підготовки до підписання угоди про асоціацію з ЄС, що зумовило початок Майдану.
Проект цього рішення жоден професійний чиновник, який діє у рамках закону і верховенства права, навіть б не зареєстрував і у руки не взяв.
Кількість порушень законів та Конституції там така, що в разі існування професійного чиновництва, шансів бути прийнятим у цього чи подібних нормативних актів, була б нижче нуля.
У структурі органів виконавчої влади необхідно чітко розділити політичні та адміністративні посади, прописати перелік політичних посад, до якого мають увійти міністр, а на регіональному рівні – голови адміністрацій чи майбутні державні представники в регіонах, один чи два його заступники і патронатна служба. Все, крапка!
Якщо у Німеччині політичні призначення охоплюють міністра і двох його заступників, то чому у нас має бути більше?
Політичні призначенці не є державними службовцями, вони виграли вибори, сформулювали політичний курс, прийшли на посади у міністерства і починають роботу тут не зі зміни всієї вищої чи середньої ланки міністерств, а особливо – керівників підлеглих підприємств, агентств і так далі, а з реалізації свого політичного курсу.
Якщо суспільство за декілька років підтримає діяльність такого політика – то він продовжує свою роботу, ні – його міняють ті, хто виграв вибори.
Але ні одні, ні інші не мають ні політичного, ні правового засобу зміни керівництва чи складу адміністративної машини лише для призначення на ці посади своїх людей.
У законі про державну службу має бути чітко виписано засоби взаємодії між політичним керівництвом та адміністрацією, де має міститись вичерпний перелік взаємних прав і зобов’язань, у тому числі, і перелік випадків, коли і за яких умов політичне керівництво може поставити питання про звільнення старших посадових осіб державної служби.
Саме баланс інтересів та зобов’язань – інтересу політика запровадити новий політичний курс і зобов’язання держслужбовця забезпечити верховенство права, спадковість державної політики тощо – і має зумовити появу державної машини, яка, як авіаносець, солідно рухається обраним капітаном курсом.
Професійну державну службу мають очолювати державні секретарі.
Державний секретар уряду, державні секретарі міністерств та інших органів виконавчої влади – це найвищі державні службовці, які мають дійти до своїх посад через проходження попередніх кар’єрних щаблів, де мають продемонструвати високий рівень знань, професійної підготовки, принциповості у відстоюванні державних інтересів, особистої порядності та некорупційності.
За умов професійної державної служби абсолютно не можлива ситуація, коли вчорашня секретарка стає першим заступником міністра, а охоронець – директором департаменту.
Державні секретарі та їх заступники мають належати до числа адміністративних посад, на які буде поширюватися трудове законодавство та закон "Про державну службу".
Державні службовці, які обіймають високі адміністративні посади, не мають бути членами політичних партій чи представниками олігархічного оточення.
Державні секретарі повинні призначатися на професійній основі, мають бути захищеними від партійного втручання законодавчо.
Наприклад, призначатися на посади та звільнятися не міністром чи КМУ, а окремим органом – Колегією при національному агентстві державної служби, яка створюється з незалежних осіб, колишніх керівників держави, лідерів громадянського суспільства.
Ця інституція обирає з претендентів на заступника чи держсекретаря найкращого на відкритому конкурсі і укладає з ним договір на період, який не співпадає є виборчим циклом.
Тобто тоді, коли країна знаходиться у політичному виборчому штормі, саме адміністративний апарат є островом стабільності, який впевнено веде державну машину у інтересах суспільства.
У найбільш розвинутих країнах Європи і світу є декілька добре функціонуючих моделей призначення та контролю за діяльністю старших посадових осіб державної служби.
Головне – вони повинні бути прикладом професійності, патріотичності, принциповості при захисті державних, а не партійних інтересів.
З 2001 по 2003 рік в Україні функціонував інститут державних секретарів. У 2003 році ці посади були ліквідовані, адже після виборів 2002 року з’явилися нові гравці і нові апетити.
Державні секретарі в силу своєї політичної незалежності невигідні і незручні для системи, яка живе за законами політичної корупції.
Адже політикам тоді доведеться домовлятися не за принципом – це мені, а це тобі, а на основі задекларованих політичних принципів та цілей. А як тоді ж гроші на наступні вибори заробляти?
Окрім розподілу політичних і адміністративних посад реформа державної служби має багато інших складових. Принципи сучасної європейської державної служби добре розкриті у рекомендаціях експертів проекту Сігма, на основі яких розроблялась остання редакція відповідного закону.
Тобто велосипед винаходити не потрібно – потрібно лише взяти ці рекомендації та прийняти їх на засіданні Верховної Ради, а потім впровадити у життя рішеннями органів виконавчої влади.
Але як це зробити, коли цим самим рішенням ти обмежуєш самого себе? Наприклад, позбавляєш статусу державного службовця помічника народного депутата...
Чи створюєш умови, коли заступник держсекретаря зможе сказати міністру "Ні!" і йому за це нічого не буде...
Надію дає лише те, що країна на сьогодні доведена до такого стану, що альтернативи правильним рішенням не залишається.
Василь Філіпчук, кандидат наук з державного управління, голова правління Міжнародного центру перспективних досліджень (МЦПД), для УП
