Політреформа для України
Отмена президентских выборов, переход к парламентской системе, cоздание сообщественной демократии - должны стать опорными пунктами будущей Конституции. Путем отмены полупрезидентской системы, избрания нового президента парламентом, и установления сообщественной демократии, политическая элита Киева сможет предотвратить крах украинского государства.
С каждым днем становится все очевиднее, что провести украинские президентские выборы, запланированные на 25 мая 2014 года, будет трудно – в особенности их второй тур. Грядущие выборы могут создать тупиковую ситуацию на годы вперед.
В результате скрытого вмешательства России в дела Восточной Украины, вероятность адекватного проведения избирательной кампании и двух туров голосования, особенно в Донбассе, уменьшается с каждой неделей.
Провал украинских выборов в восточных областях обеспечит Москву инструментом, чтобы поставить под вопрос легитимность власти Киева в Восточной Украине. Он снабдит добавочным топливом путинскую машину пропаганды, которая будет выступать за разделение Украины на два государства.
Это, в свою очередь, может создать предпосылку для аннексии восточных украинских земель Россией, по примеру оккупации Крыма.
Ограниченная значимость института президентства в Украине
Драматический исход этого сценария противоречит реальному институциональному весу и амбивалентному политическому значению президентских выборов в Украине.
После повторного введения версии Конституции-2004 в феврале этого года, Украина снова стала полупрезидентской республикой с относительно слабым президентом.
В отличие от первоначальной версии Основного закона от 1996 года, на сегодняшний день прерогативы президента снова в значительной степени ограничены и, в основном, касаются вопросов безопасности и внешних отношений. Премьер-министр и его или ее правительство подотчетны парламенту, а не президенту. Правительство, а не глава государства, определяет экономическую, финансовую, социальную и культурную политику страны.
Кроме того, два основных кандидата в президенты Петр Порошенко и Юлия Тимошенко являются оба выражено прозападными политическими фигурами, а идеологически мало чем отличаются от ныне властвующих.
Во втором туре выборов конкуренция между ними будет в некоторой степени бессмысленной. Главным образом потому, что их основные политические цели, а именно – европеизация Украины, последующее вступление в ЕС, и дальнейшая евроатлантическая интеграция страны – во многом совпадают.
Многие жители Востока и Юга могут просто не прийти особенно на второй тур голосования, так как ни один из двух финальных претендентов не будет являться представителем их интересов.
Избрание одного из них президентом может разжечь новые внутренние противоречия в исполнительной ветви власти, по образцу конфликтов между президентом Виктором Ющенко и премьер-министром Тимошенко в 2005-2010 годах.
Избрание Порошенко или Тимошенко не приведет к каким-либо существенным программным новшествам в руководстве Украиной. Вероятно, что оно ввергнет украинское государство в еще большую политическую раздробленность, а не в консолидацию.
Дополнительным осложняющим фактором является относительно высокий статус нынешнего Совета национальной безопасности и обороны Украины.
С марта 2014 года секретарем этого органа стал Андрей Парубий, который приобрел высокий авторитет как эффективный комендант Евромайдана с декабря 2013 по февраль 2014 года. В новой политической ситуации это означает, что он, вероятно, сохранит пост секретаря СНБО в ближайшем будущем, какие бы политические изменения Украина ни испытала.
С момента прихода Парубия, Совет стал еще одним центром власти, который будет, как и правительство, конкурировать за политические прерогативы с новой администрацией всенародно избранного президента. Наконец, продолжающиеся в Украине дебаты относительно конституционной реформы склоняются к дальнейшему ослаблению полномочий президента, в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии "За демократию через право" Совета Европы.
Поэтому, в значительной степени, предстоящие украинские президентские выборы – это много шума из ничего.
Разумеется, Украине нужен новый президент – в первую очередь, чтобы положить конец неопределенной политической ситуации, сложившейся после свержения Януковича в феврале 2014 года. Верно также и то, что действующая Конституция предписывает наличие демократически избранного президента. Тем не менее, при наличии достаточной политической воли, обе эти проблемы могут быть решены с относительной легкостью и без проведения новых президентских выборов в масштабах всей страны.
Украина может просто перейти с полупрезидентской – к полностью парламентской системе, в которой все исполнительные органы будут подчиняться парламенту.
Этот переход сравнительно быстро осуществим с помощью политической реформы, которой можно было бы решить также и некоторые другие открытые вопросы о составе текущей правящей коалиции и парламентского президиума.
Для изменения соответствующих пунктов Конституции необходимо, чтобы за это проголосовали две трети народных депутатов ВР. Такое большинство может быть достигнуто голосованием за пакет законопроектов и политических соглашений, которые обеспечат реформирование большей части структуры текущего политического руководства Украины.
Путь к сообщественной демократии и политическому профессионализму
Новая сделка между политическими элитами Украины могла бы включить следующие пять формально зафиксированных и/или неформально согласованных договоренностей:
1. Основные политические должности Украины должны занимать политические деятели, которые будут сбалансировано представлять все или большинство основных составляющих множественного общества Украины.
Такой общегражданский пакт может, например, предполагать, что четыре основных государственных поста – президент, премьер-министр, секретарь СНБО и спикер парламента – должны возглавляться представителями соответственно одного из четырех макрорегионов Украины: запада, центра, востока и юга.
Подобная норма не должна была бы воплощаться схематично. Но в межпартийных переговорах могло бы приниматься во внимание такое "идеальное" распределение и учитываться общий состав всего политического руководства страны.
2. Политические радикалы или же политики, считающиеся каким-либо из регионов Украины слишком крайними, должны занимать как можно меньше высоких постов в высших органах власти Украины.
В ближайшем будущем это означает, например, что ни откровенно пророссийские политики, такие, как Михаил Добкин или Петр Симоненко, ни радикальные националисты, как Олег Тягнибок или Дмитрий Ярош, не должны выдвигаться на высокие политические должности в управлении Украиной.
3. Новый президент должен быть в состоянии набрать абсолютное большинство или две трети голосов – либо в парламенте, либо же в более широком конгрессе, состоящем, например, из национальных или региональных народных депутатов.
В последнем случае, это может быть, например, государственный орган наподобие немецкого Федерального Собрания, состоящего из членов Бундестага, а также равного количества депутатов земельных парламентов, которые каждые пять лет собираются исключительно для избрания Федерального Президента.
Представляя всю украинскую политическую нацию внутри страны и за рубежом, президент должен иметь значительную народную поддержку в опросах общественного мнения и занимать умеренную позицию в украинской политике, в отличие от бывших президентов Виктора Ющенко или Виктора Януковича.
4. Новое правительство должно включать как можно больше парламентских партий – по крайней мере, все крупнейшие.
Это означает, что, ведущие должности должны занимать нерадикальные министры, представляющие основные фракции в парламенте, то есть "Батьківщину", УДАР и Партию регионов и ее партий-наследников. Учитывая основное идейное противоречие между заявленной целью Украины об ее интеграции в ЕС, и радикальным национализмом – наличие крайне правых политиков в исполнительной власти Украины должно быть сведено к минимуму.
Это также лишит восточно-украинских сепаратистов одного из их основных аргументов.
5. Как минимум одна треть или даже половина основных постов в украинских государственных органах должна принадлежать уважаемым представителям госаппарата, "третьего сектора" и экспертного сообщества – правило, которое уже частично реализовано в текущем временном правительстве.
Нерадикальные, высококвалифицированные представители гражданского общества или государственной бюрократии могли бы быть назначены, к примеру, на должности министров внешней политики, экономики, финансов, культуры и образования, Генерального прокурора, руководителя антикоррупционного комитета и так далее.
Также и при назначении на другие высокие посты в министерствах, органах госбезопасности, правовой системе, СНБО или АП, в первую очередь должен учитываться профессиональный опыт кандидата, а не его политическая принадлежность, как это уже воплощено касательно ряда постов в сегодняшнем правительстве.
Среди новых назначенцев должно быть как можно больше специалистов с соответствующими дипломами международно признанных факультетов, и/или с опытом работы в известных транснациональных государственных организациях, гражданских структурах и/или частных компаниях.
Спасение украинского государства от коллапса
В идеале, вышеприведенные правила должны быть закреплены в новой Конституции Украины. Однако формулировка совершенно нового Основного закона потребует проведения детальных экспертных обсуждений и общенациональных общественных дебатов.
В настоящее же время, политические нормы, наподобие тех, что приведены выше, могут быть временно зафиксированы в рамках промежуточного соглашения, которое бы действовало до момента принятия новой Конституции в парламенте, народным голосованием или конституционным собранием.
Образцом такого переходного соглашения может послужить опыт ранней постсоветской украинской истории, когда в 1995-1996 годах украинское государство функционировало в соответствии с временным Конституционным договором, принятым совместно парламентом и президентом.
В настоящий момент важно, чтобы Украина остановила свое дальнейшее погружение в кризис и нашла выход из нынешнего политического тупика. Учитывая продолжающийся подрыв украинского государства со стороны России и ее агентов в Донбассе, политические элиты должны, в первую очередь, защитить национальное единство и стабильность.
Это означает, прежде всего, что предстоящие выборы президента должны быть отменены, а Украина должна стать парламентской республикой. Это может быть достигнуто посредством соответствующей конституционной реформы, за которую должны проголосовать 300 депутатов Верховной Рады.
Во-вторых, новый состав высших государственных чиновников должен представлять собой более или менее пропорциональное отражение регионального, культурного и демографического состава населения Украины.
В-третьих, следует избегать политических поляризаций и управленческого дилетантизма с помощью назначений на решающие должности признанных экспертов.
Наконец, парламентские выборы уже в этом году должны обеспечить адекватное представительство новых предпочтений украинского народа в законодательном органе. А, возможно, позднее следовало бы дополнить Верховную Раду второй палатой, то есть, сенатом, представляющим регионы Украины.
В любом случае, парламент должен стать главным центром власти нового украинского государства.
Перевод с английского – Елена Сивуда
Андреас Умланд, доцент кафедры политологии Киево-Могилянской академии, редактор книжной серии "Советские и постсоветские политика и общество", член Научно-экспертного совета Комитета по вопросам европейской интеграции ВРУ, специально для УП
