Яка Конституція потрібна Україні?
Хорошо, что в Украине есть уже немало людей, понимающих, что главная причина возникшего конфликта между народом и властью кроется в несовершенстве системы управления Украины – то есть, в Конституции.
Если эту систему не исправить, то в очередной раз оправдается известное всем выражение о том, что революцию делают романтики, а её плодами пользуются циники. Конституционная реформа не может проводиться методом проб и ошибок, а должна базироваться на современных академических знаниях.
Цель этой статьи – перечислить и разъяснить для широкого читателя ключевые конституционные изменения, без которых Украина не может стать благополучной демократической страной.
Для понимания важности и необходимости конституционных изменений, вначале следует сделать небольшое философское отступление.
Все живые организмы на Земле, включая человека, Природа наделила общим качеством, абсолютно необходимым для выживания, как отдельного существа, так и вида в целом. Имя этому качеству – эгоизм. Именно эгоизм, запрограммированный на генетическом уровне, во многом определяет поведение всех живых существ, в том числе социальное поведение человека.
Разделение труда и образование государства привели к необходимости распределения общественного продукта. Однако тот человек, в руках которого оказывается сосредоточенной власть, а, следовательно, и доступ к общественному продукту – есть такой же эгоист, как и все остальные. Его естественное стремление сохранить власть при отсутствии механизмов контроля со стороны общества неизбежно приводит к деспотии и массовому нарушению прав людей.
Отличительным признаком деспотии всех видов – диктатуры, авторитаризма, тоталитаризма – является централизация власти и наличие "исполнительной вертикали", которая назначается из центра и поэтому неподконтрольна обществу, поскольку им не избирается.
Республика является единственной формой организации государственного управления, которая заставляет власть соблюдать права граждан.
Это происходит не потому, что во власть попадают только честные и моральные люди – а потому, что при республиканской форме правления соблюдение прав других людей оказывается наиболее рациональным путём реализации собственного эгоизма. То есть так поступать становится выгодно.
Другими словами, в республиканской форме правления природный человеческий эгоизм никуда не исчезает – он органично используется для взаимного контроля людей во власти и обществе. А поскольку эгоизм присущ всем людям независимо от национальной принадлежности, то и Республика, как оптимальная форма справедливой организации власти в государстве является универсальной для всех стран и народов.
Страны с республиканской формой правления не только обеспечивает людям более высокий уровень жизни, но и исключают военные конфликты между собой. Так происходит не потому, что люди становятся пацифистами – а потому, что все спорные вопросы оказывается выгодней решать мирным, а не военным путём.
В общем виде республику можно определить как разделение власти на исполнительную, законодательную и судебную, функционирование всеохватывающего местного самоуправления и отсутствие какой-либо назначаемой "вертикали власти".
Действующую сейчас в Украине Конституцию следовало бы назвать "Президентско-парламентская нереспублика".
Формальное разделение власти в Украине существует. Однако этого недостаточно.
Украина, все ещё не является республикой: местное самоуправление в ней полностью заблокировано назначаемой сверху "вертикалью власти" в виде так называемых госадминистраций. Эта авторитарная исполнительная вертикаль позволяет тому, кто её назначает, прямо или опосредованно вмешиваться во все ветви власти, парализуя их главное предназначение – взаимный контроль.
1. Таким образом, первым и важнейшим пунктом конституционной реформы должно быть учреждение республики путём полного упразднения государственных администраций всех уровней и передачи административных функций исполнительным комитетам местных советов.
Упразднение госадминистраций автоматически устранит много существующих системных проблем, порождённых самой системой управления.
Неконтролируемое обществом распределение средств назначенными сверху главами госадминистраций неизбежно порождает коррупцию и разворовывание бюджета.
Губернаторы хорошо понимают, что их личное благополучие и даже свобода зависят не от избирателей, а исключительно от назначившего их "хозяина". В такой ситуации они не заинтересованы в его переизбрании и поэтому с неподдельным рвением фальсифицируют выборы. Излишне говорить, что и сам президент-диктатор заинтересован в преданных фальсификаторах.
Таким образом, упразднение назначаемых госадминистраций и учреждение местного самоуправления автоматически минимизирует системную коррупцию и фальсификацию выборов. А это, в свою очередь приведёт к тому, что парламент перестанет быть бутафорией. Он будет отражать реальный спектр общественных мнений и станет действительным контролером и противовесом исполнительной власти.
Ещё одним важным следствием устранения госадминистраций и учреждения местного самоуправления автоматически станет формирование государственного бюджета по принципу "снизу-вверх".
Как только оценка деятельности местных руководителей, а значит, и их личное благополучие будут зависеть от местных выборов, их психология мгновенно изменится – и местный бюджет будет максимально использоваться для удовлетворения избирателей. Поведением чиновника руководит природный эгоизм. Наверх будет скупо отчисляться только то, что должно быть перечислено на цели, которые не могут быть реализованы на местном уровне.
Местное самоуправление предполагает максимальное использование налогов граждан на местах и таким образом автоматически препятствует централизации власти.
Глава государства и его функции
В республике фактическим главой государства является глава исполнительной ветви власти. Руководство правительством есть его главная функция. Способ избрания главы правительства определяет форму республики – парламентскую или президентскую.
Правительство распоряжается центральным бюджетом страны, то есть налогами своих граждан. Поэтому фактическим главой государства является тот, кто реально руководит правительством. У него сконцентрирована большая власть, которая может быть использована как во благо народа, так и во вред.
История знает немало примеров, когда для сохранения власти тираны развязывали гражданские войны в собственной стране. Поэтому децентрализация управления и постоянный контроль деятельности исполнительной власти и его главы является основной задачей как общества, так и законодательной и судебной ветвей власти.
Проведение регулярных, конкурентных и честных выборов есть главное средство в руках народа для контроля над главой государства и властью в целом.
Главу правительства можно избирать двумя способами – либо прямыми отдельными выборами, либо по результатам только парламентских выборов, как в большинстве демократических стран.
В первом случае республика называется президентской как, например, в США. В ней правительством руководит президент и поэтому является главой государства.
Во втором случае республика называется парламентской, в которой фактическим главой государства является премьер-министр.
Не столь важно, президентская или парламентская республика будет реализована в Украине. Главное, чтобы это была Республика. А для этого необходимо, как отмечено в пункте 1, учредить местное самоуправление и упразднить назначаемую сверху исполнительную вертикаль.
Каждая из этих двух форм обладает своими достоинствами и недостатками.
Например, президентская республика при ограничении срока полномочий главы государства приводит к автоматической сменяемости руководства партии, к которой принадлежит президент. Это является хорошим средством для поддержания внутрипартийной демократии.
Парламентская республика более предпочтительна и поэтому укоренилась в большинстве демократических стран.
Во-первых, она более рациональна и экономична, поскольку позволяет одними выборами избрать как парламент, так и главу правительства – наиболее влиятельное лицо в государстве.
Во-вторых, избрание главы правительства через парламент лучше стимулирует многопартийность и партийную структуризацию общества, что служит защитным механизмом против монополии одной партии. Это особенно важно для обществ с авторитарным или тоталитарным прошлым.
В-третьих, в парламентской республике формирование правительства часто требует коалиционных соглашений разных партий. Поиск компромисса при этом является очень эффективным средством разрешения внутриобщественных противоречий.
Однако возникают ситуации, когда коалиционное правительство вследствие непреодолимых противоречий не может сложиться или когда оно досрочно распадается. Это требует в парламентской республике присутствия ещё одной политической фигуры, которая обладала бы правом назначения внеочередных выборов.
Для этого в парламентах, например, Германии и Италии избирают президента, лишь как представительскую фигуру. При этом президент не должен принадлежать какой-либо партии, иначе роспуск парламента может быть мотивирован интересами одной политической силы.
В странах, где сохранилась монархия – Великобритания, Швеция, Испания, Япония – эту функцию выполняет монарх, который априори политически нейтрален. К этому можно добавить, что в Канаде нет ни президента, ни монарха, а внеочередные выборы объявляет так называемый генерал-губернатор, по исторической традиции до сих пор назначаемый английской королевой.
Фигуры президентов в президентской и парламентской республике нельзя путать между собой.
В первом случае это избираемый отдельными выборами глава правительства и глава государства, который несёт политическую ответственность как представитель определённой политической партии.
Во втором случае фактическим главой государства является премьер. Именно поэтому, например, все знают, как зовут нынешнего немецкого главу правительства (канцлера), а фамилию немецкого президента мало кто вспомнит.
Президент в парламентской республике выполняет контрольные функции, для которых политическая ангажированность недопустима. Он назначает внеочередные парламентские выборы, может назначать судей, является гарантом Конституции, а также выполняет ограниченные представительские функции. Он может издавать распоряжения и указы, которые, однако, не должны противоречить политике правительства и поэтому вступают в силу только после подписания премьером или профильными министрами.
Никакого двоевластия, от которого Украина страдала в период премьерства Тимошенко и президентства Ющенко, в таком случае возникнуть не может.
В парламентской республике ветви власти хорошо уравновешены. Глава правительства как центральная фигура в политике контролируется как со стороны парламента, так и со стороны политически нейтрального президента или монарха, который не вмешивается в работу правительства, но в случаях общественного недовольства назначает внеочередные выборы.
При такой системе политический кризис, который сейчас переживает Украина, в принципе не может возникнуть.
Таким образом, в парламентской республике политическая нейтральность президента есть необходимое условие. Это условие значительно проще выполнить, если избирать президента в парламенте из числа предлагаемых разными партиями кандидатур моральных авторитетов нации – например, учёных, деятелей культуры и тому подобное.
Достичь этого результата всенародными выборами затруднительно и контрпродуктивно с экономической точки зрения.
В небольшом числе стран – например, Франция, Финляндия – исторически утвердилась смешанная форма Республики: президентско-парламентская или парламентско-президентская, что одно и то же.
В ней отдельно избираемый президент является фактическим главой правительства, но для руководства экономическим блоком вносит кандидатуру премьера для утверждения в парламенте.
Такая форма менее эффективна и сбалансирована. Например, если партия президента имеет большинство в парламенте, то утверждение предложенной кандидатуры становится ненужной формальностью, а в противном случае могут возникать ненужные сложности.
* * *
Я призываю всех, думающих о Конституции, согласиться с тем, что она категорически не должна быть компромиссом политических или, тем более, прагматических интересов.
Республиканская система государственного устройства универсальна для всех народов. Её, как, например, и таблицу умножения, абсурдно рассматривать с точки зрения национальных интересов или особенностей национального менталитета.
Накопленный исторический опыт свидетельствует, что чистая парламентская республика является наиболее эффективной.
Поэтому, выбирая форму конституционного устройства для Украины, было бы в высшей степени неразумным отвергнуть наиболее эффективный, проверенный практикой других стран вариант.
О том, как эффективнее провести разделение бизнеса и власти, как реанимировать судебную систему и сделать ее по-настоящему независимой, а также что предлагают нынешние партии для проведения конституционной реформы в Украине – поговорим в следующей статье.
Игорь Шевченко, специально для УП
