Указ президента про помилування – помилка в законодавстві
У законодавчому регулюванні інституту помилування при переході від радянської системи влади рад до республіканської форми правління в Україні було допущено суттєві конституційно-правові помилки.
Справа в тім, що відповідно до радянської Конституції, в Українській радянській соціалістичній республіці повноваженнями видавати акти про амністію й здійснювати помилування громадян, засуджених судами УРСР, була наділена президія Верховної Ради УРСР, 12-й пункт 108-ї статті Конституції УРСР 1978 року, – колегіальний орган, що складався з 25 осіб і мав повноваження нормотворчого характеру, зокрема, у період між сесіями ВР вносити в разі необхідності зміни до чинних законодавчих актів Української РСР, окрім того, затверджувати підзаконні нормативні акти тощо.
Як колегіальний орган, наділений обмеженою законодавчою функцією, президія Верховної Ради УРСР мала повноваження імперативно унормовувати й порядок та підстави помилування.
Що вона й здійснювала. Зокрема, 9 липня 1990 року указом президії ВР УРСР було затверджено Положення про порядок здійснення помилування громадян, засуджених судами Української РСР.
При запровадженні в 1991 році посади президента та зміні форми правління в українській державі, повноваження "здійснювати помилування осіб, засуджених судами України" були передані главі держави – 11-й пункт статті 114-5 Конституції в редакції станом на 21 серпня 1994 року.
При цьому, не було приділено належної уваги даному важливому конституційно-правовому інституту. Зокрема, президенту "автоматично за замовченням" були передані повноваження не тільки "здійснювати помилування осіб, засуджених судами України", але також і унормовувати цей інститут, що не відповідає статусу глави держави.
Чиновники президентської адміністрації того часу, довго не роздумуючи, просто змінили назву "Указ президії ВР України" на "указ президента". Тобто, змінили зовнішню форму – а за змістом залишили в силі той самий радянський регулятив у формі Положення про здійснення помилування...
Далі, на основі цієї ж "унормовуючої логіки", у Конституційному договорі 1995 року формула президентських повноважень максимально розширилася до обсягу – "Президент …здійснює помилування осіб, засуджених судами України; видає укази про амністію" – другий пункт 24-ї статті.
Тобто, президент, за зразком президії Верховної Ради УРСР, наділявся повноваженнями не лише з питань помилування, але також і амністії, що в демократичних країнах вважається функцією законодавця.
Нарешті, у Конституції 1996 року була остаточно визначена "формула" конституційно-правового інституту помилування, а саме – "Президент України … здійснює помилування" – 27-й пункт 106-ї статті Основного закону, що не змінювався і є чинним.
Але, "прилиплий хвіст" нормативної функції всупереч конституційним вимогам і законодавству на практичному рівні залишився у формі "указів президента про положення про здійснення помилування".
Далі, звісно, Мін'юст також, не перевантажуючи свій "мозок", видає та перевидає відповідний наказ про порядок виконання указів президента про помилування.
Україна фактично "задрімала".
За вікном уже 2013 рік, а президент країни до цього часу послуговується правовим інструментом президії ВР УРСР – тобто правовим регулятором, якому не має місця в нинішній правовій системі держави.
Чи може президент, згідно із чинною Конституцією, своїм указом про помилування звужувати свої ж конституційні повноваження в сфері помилування? – Категорично ні. Конституція не надає таких повноважень главі держави.
Чи може президент, як гарант прав і свобод людини й громадянина, своїм указом про помилування звужувати право громадян на помилування? Знову, категорично ні. Конституція й цих повноважень не надає главі держави.
Чи має конституційні повноваження президент України встановлювати в сфері помилування норми загальнообов'язкового характеру – тобто, приписи не індивідуальної дії, а саме загальнообов'язкового характеру? Категорично ні. Таких повноважень чинна Конституція тим більше не надає президентові.
Відтак, указ президента про Положення про здійснення помилування як форма правового регулювання – це протиправна помилка в законодавстві України, допущена на рівні законодавчої техніки. І відомі рішення Вищого адміністративного суду України до цієї конституційно-правової позиції нічого значимого додати не зможуть.
Чи може президент "м'яко" сприяти унормуванню дії інституту помилування? Вірогідно, так. При регулюванні складу та діяльності комісії з помилування в указах президента можуть бути не обмежувальні норми, не правовстановлюючі норми – а лише норми рекомендаційного характеру, які, при цьому, відповідно до Основного закону, не можуть мати для самого президента зобов'язальної сили.
Таким чином, усі розмови "про вибіркове помилування" не мають під собою жодної конституційно-правової основи.
Окрім того, важливо проаналізувати вищезазначене на предмет зміни "обсягу можливостей" інституту помилування.
Якщо за радянською формулою помилування в УРСР стосувалося лише "громадян, засуджених судами УРСР", потім лише "осіб, засуджених судами України", тобто, не тільки громадян, а також і іноземців та осіб без громадянства – то в нинішній конституційно-правовій формі інститут помилування закріплено в максимально широкій формі з усіх відомих у світовій конституційній практиці.
І це добре, так і має бути.
Тому що помилування – це не вузько кримінально-правовий інститут. Навпаки, це інститут конституційного права широкої дії та важливого державного значення.
Микола Сірий, адвокат, спеціально для УП
