Архаїчний адміністративно-територіальний устрій – кома суспільного розвитку території держави

Більше ніж двадцять років незалежності ми намагаємось прилаштувати реактивний двигун до воза й примусити його літати. Будуємо ринкові відносини, прагнемо стати повноцінним партнером політико-економічного простору різних конфігурацій. При цьому власну територію використовуємо як полігон невиправданих експериментів.

Десятки програм, декларацій, концепцій лишають відкритим питання ефективності комплексно-пропорційної організації території держави. Нерозуміння справжньої суті адміністративно-територіального устрою або ж небажання його розуміти приводить до імітацій – декларативної зміни без докорінної реорганізації й побудови чіткої системи.

Найчастіше це питання вирішується ротацією чиновницького апарату, збільшенням-зменшенням повноважень різних ланок державної влади, різними юридичними колізіями державного управління. Інша крайність – заклики до регіоналізації держави, докорінного перетворення системи територіальної організації, які мають чисто політичний зміст без залучення серйозних наукових досліджень.

На фоні цього втрачається істинний зміст адміністративно-територіальної реформи – створення ефективної системи управління територіальною організацією життєдіяльності населення, як цілісним суспільним комплексом.

Адміністративно-територіальний устрій характеризується консервативністю й складається, як правило на протязі певного періоду та змінюється досить повільно. Проте, зі зміною об'єктивних умов, які здійснюють визначальний вплив на внутрішнє й зовнішнє становище країни, виникає необхідність його реформування, з метою ефективної організації життя населення.

Нам лишився поділ території УРСР, призначений для ефективного вертикального управління в умовах жорстко централізованої, величезної за площею держави. На той час дана система виправдовувала покладені завдання. Лишившись наодинці з незалежністю, ми кидались від націонал-романтики до цинічного прагматизму, забуваючи найголовніше – без міцного фундаменту скільки будинок не підпирай, усе одне впаде, розчавлений вагою покрівлі.

По-суті, у територіальній організації суспільства й господарства ми лишились уламком величезної імперії без власної ефективної системи управління територією й суспільним розвитком. У сучасному динамічному, надглобалізованому політико-економічному просторі в момент різкої кризової ситуації державний організм просто не зможе реагувати на зовнішні виклики й внутрішню реакцію, лишившись хаотичним гуртом неконтрольованих регіонів.

Завдання побудови ефективного адміністративно-територіального поділу зі стратегічної мети перетворився на тактичну, вирішення якої лежить в основі поступального розвитку нашої держави.

Отже, адміністративно-територіальний устрій – це засіб управління територіальною організацією життєдіяльності населення, як цілісним суспільним комплексом.

Ключовим тут є слово "цілісний". Система повинна функціонувати цілісно, включаючи елементи, які зрівноважують і доповнюють один одного. У класичному АТУ розрізняють 3 рівні управління:

– загальнодержавний;

– регіональний;

– локальний – місцевий, базовий.

У різних державах відповідно до особливостей історико-політичного розвитку, місцевих традицій самоврядування, особливостей економічної моделі формується різноманітні поєднання, взаємовплив і структура даних рівнів. Проаналізувавши роль кожного з них у державному управлінні, можна з упевненістю сказати, навіщо функціонує адміністративний устрій – для покращення життя людей чи зміцнення вертикалі влади.

Щоб будувати ефективний устрій, потрібно визначитись, яку основну ідею мають нести майбутні перетворення.

На нашу думку, оптимальним є побудова унітарної децентралізованої держави. Даний термін належить Миколі Пістуну, визначному українському суспільному географові.

Тобто, адміністративні одиниці мають виступати цілісними суспільно-економічними комплексами із власною спеціалізацією виробництва, які б створювали відкритий конкурентоспроможний ринок, побудований на основі принципів територіального поділу праці. При цьому взаємодіятимуть окремі суспільно-територіальні комплекси, відбуватиметься обмін товарами й послугами, що у свою чергу створить передумови для вдосконалення суспільно-економічного комплексу цілої держави, виявлення нових галузей спеціалізації, створення конкурентоспроможного експортного потоку в континентальному та світовому поділі праці.

Створення нового адміністративно-територіального устрою надзвичайно складний процес, який повинен пройти декілька послідовних стадій.

1. Етап підготовки – створення законодавчої бази для утворення й функціонування нових, а/т одиниць, детальний опис їх повноважень і функцій, особливостей фінансового забезпечення, характеру відносин Центру й регіонів, відбір кваліфікованих кадрів для новостворених апаратів управління.

2. Етап планування – детальна розробка кількості рівнів управління, параметрів адміністративно-територіальних одиниць, створення первинних програм розвитку територій.

3. Етап реалізації – перенесення запланованих рішень "на місцевість", практичне втілення адміністративно-територіальної реформи.

Найважчим та найтривалішим буде перший етап. Адже, потрібно докорінно змінити основний принцип податкової політики сучасної української держави – розподіл бюджетних коштів "зверху".

Без отримання регіонами фінансової самостійності, права формувати власний бюджет і розподіляти його для вирішення першочергових місцевих завдань, будь-яка адміністративна реформа позбавлена ефективності й здорового глузду.

Іншим тяжким моментом стане формування компетентних команд для майбутніх управлінських органів. Тільки якісне оновлення управлінців на всіх рівнях, при загальному скороченні їхньої кількості, здатне забезпечити ефективне функціонування управлінського апарату.

Стосовно етапу планування – як не парадоксально, але тут може виникнути найменше проблем. Існує достатня кількість серйозних напрацювань, науково обґрунтованих схем адміністративно-територіального устрою.

Етап реалізації вимагає значних коштів і взаємодії всіх гілок влади та населення для перенесення теоретично розроблених проектів на реально існуючу ситуацію.

Теоретично описуючи власні зауваження й пропозиції щодо покращення існуючого адміністративно-територіального устрою, було б нелогічно не запропонувати власну схему нового устрою.

Майбутня схема в нашій інтерпретації передбачає наявність чотирьох рівнів управління:

– загальнодержавного;

– регіонального, у якому будуть виділяти макрорівень, представлений землями й мезорівень, представлений областями;

– локального, територіальним втіленням якого є сільські й міські адміністративні райони;

– та топологічного або місцевого, територіальним втіленням якого будуть територіальні громади.

Регіональний рівень управління – це комплексне утворення, що характеризується наявністю двох функціональних частин: макрорівня та його складовою – мезорівня. Тільки при наявності такої структури здійснюється найбільш ефективне функціонування даного рівня управління. Воно полягає у встановленні й підтриманні безперервного зв'язку й взаємодії загальнодержавного й локального рівнів управління життєдіяльністю населення.

Що стосується України, тут існує досить серйозна диспропорція, а саме – відсутність макрорівня управління й відповідних йому територіальних одиниць. Це перешкоджає ефективному управлінню життєдіяльністю населення та взаємозв'язку центру й регіонів.

Створення адміністративно територіальних одиниць макрорівня є першочерговим завданням державного управління. По-суті, ми повинні створити суспільні комплекси на основі територіальної організації й комплексно-пропорційного розвитку людської діяльності. Головним принципом, на основі якого мають виділятися макрорайони, на нашу думку, має бути спеціалізація макрорайону в загальнодержавному поділі праці.

На даний період, в Україні головною ланкою регіонального управління є адміністративна область, що виступає територіальною одиницею мезорівня. Тут реалізовується принцип відносної економічної самостійності, оскільки задовольняється значна частина першочергових людських потреб.

Щоб повністю й до кінця розглянути мезорівень регіонального рівня управління, потрібно визначитись із правовим статусом АР Крим.

Існування автономної республіки створює додаткові труднощі не лише в управлінні. Зберігається підґрунтя для проголошення сепаратистських закликів та розвитку сепаратистської діяльності національних меншин, що в сучасних умовах політичної боротьби за електоральну підтримку, може використовуватись, як фактор політичного тиску різними силами, як внутрішніми, так і зовнішніми.

З іншого боку, за всіма параметрами території й людської діяльності, специфікою географічного положення та історичними традиціями, АРК в адміністративно-управлінському відношенні є звичайною адміністративною областю з багатонаціональним складом населення.

Головною проблемою локального рівня, на сьогодні, є характер формування бюджетів на місцях, що полягає в централізованому розподілі бюджетних коштів.

Досить негативною тенденцією є призначення президентом голів районних держадміністрацій. Адже саме на локальному рівні здійснюється забезпечення всіх основних потреб населення, визначаються напрямки використання місцевих ресурсів, відбувається конкретна реалізація всіх управлінських ухвал. Таким чином, керівник має не тільки знати специфіку території, яка знаходиться в межах його адміністративного району, а й нести персональну відповідальність за свою діяльність.

Проблема вдосконалення місцевого, топологічного рівня управління життєдіяльністю населення нині є однією з найгостріших.

Цей рівень безпосередньо відповідає за умови й рівень життя населення, за напрямки та ефективність людської діяльності на основі використання місцевих ресурсів, за стан і охорону навколишнього середовища, забезпечують конкретну реалізацію всіх управлінських ухвал.

Головною метою функціонування територіальних громад є наближення різноманітних послуг для потреб населення.

Критеріями для виділення територіальних громад у сільській місцевості повинні бути:

1) наявність поселення, бажано міського, з доброю транспортною доступністю як місцевого територіального "ядра", центра;

2) максимальна відстань від сіл до центру обслуговування не повинна перевищувати 15-20 кілометрів;

3) норматив витрат часу на одержання послуг не повинен перевищувати 40-60 хвилин автомобільного сполучення;

4) бажана чисельність населення окремого села в складі територіальної громади повинна становити 500-1000 чоловік, а всіх суб'єктів отримання послуг у територіальній громаді – понад 34 тисячі мешканців;

5) компактна конфігурація;

6) відповідна спеціалізація людської діяльності.

Схема адміністративно-територіального устрою держави

Графічне відображення майбутньої схеми адміністративно-територіального устрою держави

Пірнувши з головою в глибочінь реформування, інтеграцій геополітичних комбінацій, наша держава лишається такою собі амебою без чіткої організації, ефективного державного управління, дисбалансом місцевого самоврядування.

Вступаючи в новий вимір міждержавних відносин, насамперед треба забезпечити власну стійкість перед будь-якими кризовими явищами. Це неможливо без ефективної організації території.

Ми не претендуємо на константу чи аксіоматичність наведених вище тверджень і висновків. Проте, ясно одне – без необхідних реформ затяжна агонія державного управління закінчиться передсмертними конвульсіями територіальної організації державної влади.

Володимир Кошелюк, спеціально для УП