Реформа, яка може запізнитися ще на десятиліття
Недавно газета "Зеркало недели" опубликовала статья Марины Ставнийчук "Реформа, с которой Украина опаздывает на 20 лет" .
Нужно согласиться и с названием статьи, и с анализом ряда причин, по которым происходит это опоздание. Действительно, становление полноценного местного самоуправления позволит решить базовые сегодняшние и будущие проблемы развития страны.
В отличие от Европейской хартии местного самоуправления, отечественный профильный закон устанавливает, что местное самоуправление – это не только право и возможность осуществлять соответствующие полномочия.
Но что государство гарантирует осуществление этого права и реальную возможность его осуществления.
Впрочем, практика последних 20 лет показывает, что это только декларации. И дело не в отсутствии политической воли – центральная власть демонстрирует явное нежелание поступиться своими полномочиями.
И ее действия в этой сфере носят скорее имитационный характер. Многократно создаются комиссии и рабочие группы, разрабатываются и обсуждаются при участии зарубежных экспертов мало отличающиеся по содержанию концепции, программы и законопроекты. И на этом все завершается до создания новой рабочей группы.
Многочисленны примеры противодействия центральной власти ее децентрализации. Это подтверждается хотя бы тем, что за последние 10 лет число чиновников исполнительной власти увеличилось, несмотря на админреформу, на 25%.
А в Испании действует программа уполовинивания числа госслужащих: вместо 2 уходящих на пенсию, на их место приходит только один.
Недавно один из советников премьер-министра Великобритании передал ему записку, обосновывающую целесообразность сокращения на 90% числа госслужащих без ущерба для управления государством.
Принципы формирования местных бюджетов демонстрируют политику центральной власти концентрировать у себя денежные ресурсы, усиливая зависимость от нее органов местного самоуправления.
Так, госбюджет-2013 был принят без консультаций с этими органами и даже с КГГА.
В постановлении Кабмина от 24.10.2012 года (№ 1113) установлено, что решения о создании госпитальных округов принимают облгосадминистрации, а органы местного самоуправления всего лишь рассматривают эти вопросы.
На законодательном уровне не выделено основное звено, ключевая задача местного самоуправления, решение которой предопределяет реализацию его многочисленных полномочий.
Это можно объяснить тем, что власть за все годы независимости не смогла сформулировать понятную и воспринимаемую гражданами стратегическую цель развития страны и программу ее достижения.
Заданный премьер-министром Кучмой еще 20 лет назад вопрос: "скажите, что нужно построить…?", так и остался без ответа.
Представляется, что решение проблемы обеспечения здоровья нации затрагивает все слои общества и требует скоординированных действий центральной и местной власти, практически всех отраслей и хозяйствующих субъектов, граждан.
Ведь роль медицины в обеспечении здоровья людей составляет всего 10-15%.
Все остальное – это реализация прав граждан, зафиксированных в Конституции Украины: на достаточный жизненный уровень для себя и своей семьи, что включает достаточное питание, одежду и жилье, на безопасное для жизни и здоровья окружение и возмещение вызванного нарушением этого права вреда и так далее.
Масштаб решения одной из составляющей этой проблемы: в развитых странах стоимость жилья равна 2-х или 3-х летнему доходу средней семьи. Но и там неудовлетворительные жилищные условия способствуют возникновению многих болезней и травм и являются причиной более 100 тысяч смертей в год.
А как у нас?
Поэтому проблема обеспечения здоровья нации могла бы стать интегрирующей идеей общественного развития. От успешности решения такой задачи во многом зависят и результаты межгосударственной конкуренции за развитие и сохранение национального человеческого капитала – будущего страны.
Украина пока проигрывает в этом соревновании.
Все это, в частности, должно служить мощным стимулом и для развития местного самоуправления, задача которого – обеспечение полноценной жизненной среды в месте непосредственного проживания человека.
Безусловно, это сфера ответственности не только местного самоуправления, но, прежде всего, государства, которое в Концепции общегосударственной программы "Здоровье-2020: украинское измерение" фактически признает критическое состояние здоровья граждан и связанные с этим угрозы национальным интересам государства.
К сожалению, в Концепции речь идет только о медицинской составляющей этой проблемы.
Правда, без расшифровки, упоминается о малопонятных обычному гражданину "социальных детерминантах здоровья" и даже (!) о "повышении социальной справедливости в отрасли здравоохранения".
Это ярко демонстрирует распределение бюджетных средств между пациентами Феофании и рядовой коммунальной больницы.
С точки зрения этой справедливости, любопытно, что рекомендуемый вариант решения проблемы намечает "повысить продолжительность и качество жизни, прежде всего, работающего населения". Ну, с пенсионерами все ясно, но дети и потерявшие работу граждане? Они в чем провинились?
Нельзя не согласиться с предлагаемой в статье "мягкой моделью" проведения реформы, что выгодно отличает ее от прежних наработок.
Правомерен и предлагаемый перечень новых законодательных актов.
Представляется целесообразным также при обновлении Конституции Украины предусмотреть, среди вопросов, которые решаются исключительно законами Украины, – "основы создания и поддержания полноценной жизненной среды и эффективного использования территории".
В современном мире обеспечение этого – важнейшее средство решения базовых задач развития страны.
1.Предоставление права законодательной инициативы Ассоциации городов и общин Украины. Конституция УССР 1978 года предоставляла такое право Всеукраинским общественным организациям.
2.Обеспечение представительства в районных советах всех территориальных общин, а в областных – районов и городов областного значения.
3.Гарантирование государством создания условий для обеспечения местному самоуправлению финансовых возможностей для осуществления своих полномочий.
Следует также предоставить низовым советам право устанавливать ставки земельного налога и налога на недвижимость.
Но главным является не принятие новых, а обеспечение безусловного соблюдения всеми – и властью, и бизнесом, и гражданами законодательных норм.
Благодаря этому может быть восстановлено доверие друг к другу всех субъектов общественного развития, воспитание у них солидарной ответственности за судьбу родины.
Для достижения этого необходимо, чтобы органы местного самоуправления были не только сопричастны к разработке законопроектов, затрагивающих интересы граждан, но чтобы они содержали нормы, которые могут мониториться обществом.
Для этого в каждом государственном или местном бюджете должна содержаться система показателей, позволяющих оценить степень приближения к достижению стратегической цели, например, по программе здравоохранения.
Каковы же возможные сроки проведения предлагаемой реформы? Ведь она, вместе с трансформацией административно-территориального устройства страны, пожалуй, самая важная, судьбоносная, но и наиболее сложная из всех проводившихся в Украине. Ибо чувствительно затрагивает интересы всех граждан, предпринимателей, центральных и местных элит.
Учитывая сложившуюся в стране политическую ситуацию, состав нынешней Верховной Рады, фактор 2015 года, вряд ли можно надеяться на активизацию этого процесса до президентских выборов.
Да и внедрение принципа повсеместности местного самоуправления с размежеванием земель государственной и коммунальной собственности и определением в натуре и закреплением границ юрисдикции каждого из 12 тысяч сельских, поселковых, городских советов, обновлением генпланов их территорий – весьма затратная и трудоемкая работа.
Решения СНБО 2005 и 2007 годов, предусматривающие решить эту задачу за несколько лет, остались невыполненными.
Очевидно также, что территориальная реформа одновременно должна проводится на низовом и на районном уровнях.
Но нельзя вновь отложить налаживание современной системы предоставления гражданам, независимо от места их проживания, комплекса публичных услуг, привлечение граждан к решению актуальных задач местного развития, формирование качественной жизненной среды, способствующей всестороннему развитию человеческой личности.
Поэтому, не отвергая предложенные в Концепции меры, целесообразно в качестве первого шага, опираясь на соответствующие нормы Конституции Украины, действующие законодательные акты стимулировать процесс добровольного объединения финансовых, интеллектуальных и других ресурсов территориальных громад для решения общих для них проблем развития.
Преимуществом такого подхода является не одновременность, а постепенность и демократичность решения проблемы на основе существующей законодательной базы.
Но необходимо выявление пространственных рамок, в которых существуют такие проблемы и в которых в дальнейшем могут формироваться укрупненные территориальные общины.
Такие предложения содержатся в схемах планировки территории районов, в генпланах населенных пунктов.
В соответствии с законом, члены территориальной общины участвуют в формулировании задания на разработку генплана.
Законченный проект согласовывается с органами госнадзора, отвечающими за охрану природы и культурного наследия, техногенную безопасность и другое, проходит общественное обсуждение и утверждается на сессии соответствующего совета.
Наличие в этих документах системы показателей развития населенных пунктов позволяет наладить общественный контроль за их реализацией.
Генплан, выявляя существующие и потенциальные конфликты в развитии поселения, позволяет органу местного самоуправления принимать соответствующие упреждающие меры и тем самым определяет содержание его оперативной и стратегической деятельности.
При предстоящих выборах мэра Киева целесообразно, чтобы каждый претендент не сочинял свою предвыборную программу, а обязался реализовывать генплан столицы, ежегодно отчитываться перед киевлянами о ходе этого процесса и через 2 года добровольно уйти в отставку, если он не обеспечит эту реализацию.
Победителем такого политического тендера должен стать тот, кто предложит лучшую программу реализации генплана с указанием очередности проведения предусмотренных мероприятий, их стоимости и источников финансирования, ответственных исполнителей.
Особенно опасно для местного самоуправления, что при отсутствии генплана и разработанного на его основе плана зонирования территории местный совет не может выдавать исходные данные для проектирования объектов строительства и выделять для этого земельные участки.
Это блокирует инвестиционную деятельность на местах, создание там новых рабочих мест, наполнение местных бюджетов. Однако скудность этих бюджетов, особенно на уровне сельских советов и небольших городов, не позволяет финансировать эти проекты и требует помощи от государства.
Просьба Минрегиона предусмотреть для этого в Госбюджете-2013 220 миллионов гривен не была удовлетворена. Несмотря на ее безапелляционную обоснованность.
Владимир Нудельман, для УП
