Поверніть місцевий референдум!
6 листопада 2012 року Верховна Рада ухвалила закон "Про всеукраїнський референдум", 27 листопада президент Янукович його підписав. Ухвалення цього законодавчого акту спровокувало хвилю обурення серед опозиційних сил.
Один з очільників "Фронту змін" Андрій Пишний у своїй колонці на УП зазначає, що ухвалення закону може мати на меті внесення змін чи ухвалення нової Конституції в обхід парламенту, хоча це й суперечить чинним конституційним нормам.
Також його турбує той факт, що такий важливий документ було ухвалено в останні дні повноважень ВР.
Серед інших хиб документа Пишний називає:
- формування комісій, цілком підконтрольних владній вертикалі;
- можливість винесення на референдум питань, що порушують питання незалежності країни;
- можливість голосування на референдумі за відокремлення від України частин території, в результаті так званого ратифікаційного референдуму;
- відсутність законодавчо закріпленого тривалого терміну агітаційної кампанії для забезпечення поінформованості громадян із суті питань, що виносяться на референдум;
- нерівні умови ведення агітації й контрагітації, висвітлення позиції президента і Верховної Ради щодо питань референдуму не вважатимуться агітацією;
- можливість винесення необмеженої кількості питань на референдум тощо.
Експерт Центру політико-правових реформ Ярина Журба акцентує увагу на нелегітимності процедури ухваленого закону. Зокрема, вона зазначає, що законопроект №6278 "Про всеукраїнський референдум" вніс до парламенту депутат-регіонал ще 29 квітня 2010 року, а вже 3 червня його ухвалили у першому читанні.
9 липня 2010 року законопроект розглядали у другому читанні. Однак не лише опозиція, а й литвинівці та комуністи підтримали доленосну 24-ту поправку Ключковського, яка виключала можливість скасування чи ухвалення Конституції на референдумі.
"Не виключено, що визначальним для багатьох стали не сентименти про долю українського парламентаризму, а переживання щодо девальвації вартості належних їм депутатських карток.
Адже у разі ухвалення закону роль парламенту зводиться нанівець. Все, що він відмовиться слухняно проголосувати, можна буде прийняти на референдумі", – зазначає експерт Центру.
Проте після парламентських виборів, коли голосування за закон "Про всеукраїнський референдум" вже ніяк не впливало на результати виборів, його ухвалили блискавично – й з усіма можливими порушеннями процедури, чим уже мало кого можна здивувати. Та ще й у редакції першого читання.
Критика підписаного главою держави закону прозвучала й з уст народного депутата від ПР Сергія Головатого. Зокрема, він заявив, що наслідком дії закону може бути зникнення Української держави, тому що на референдум, згідно з цим законом, може бути винесено будь-яке питання.
Тож більшість оглядачів доходять висновку, що ухвалений закон про референдум – це механізм узурпації влади в руках президента і реальна альтернатива конституційній більшості в 300 депутатів у Верховній Раді.
Пряма демократія на місцях
Водночас мало хто акцентує увагу на тому, що з ухваленням закону "Про всеукраїнський референдум" втратив чинність закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", що його ухвалили ще 3 липня 1991 року. У правовому полі України утворився вакуум в питанні проведення місцевих референдумів.
За даними Мінюсту, з 1991 по 2009 рік в Україні було проведено 150 місцевих референдумів: 50 – з питань адміністративно-територіального устрою; 34 – з питань зміни назви населеного пункту; 31 – з інституційних питань, включаючи дострокове припинення повноважень представницьких органів місцевого самоврядування; 13 – з питань благоустрою населених пунктів; 12 – із земельних питань; 10 – з інших питань.
Попри високу ймовірність ухвалення популістичних рішень та перекладання відповідальності на членів громади за непопулярні, інститут місцевого референдуму є прямим і найбільш загальним механізмом прямої демократії.
Він дозволяє стимулювати соціальну активність громадян та формує у членів громади культуру залучення до процесу ухвалення владних рішень. Також місцевий референдум є хорошою можливістю всебічно проаналізувати та обговорити найбільш проблемні питання громади, а інколи – єдиним способом легітимно вирішити тривалі конфлікти на місцях.
Можна було критикувати закон 1991 року, що він застарілий, суперечить демократичним стандартам і фактично унеможливлює проведення референдумів без згоди місцевої влади – ініціювання, організація та проведення місцевого референдуму потребує ухвалення низки рішень органами місцевого самоврядування, без яких проведення референдуму може бути заблоковане.
Але на сьогодні навіть ініціювання місцевого референдуму є неможливим.
Щоправда, у Верховній Раді зареєстровано законопроект №7082 про місцевий референдум. Його було ухвалено в першому читанні ще у квітні 2011 року, і наразі готують до другого.
Проте, попри терміновість ухвалення цього законопроекту, є недоліки, які треба виправити у другому читанні.
Коаліція громадських організацій, які входять до Мережі підтримки реформ, спільно з експертами зі всієї України в рамках проекту "Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні" напрацювала низку пропозицій, основні з яких такі:
- законодавчо закріпити можливість зміни форми запитання/проекту рішення, запропонованого на референдумі, якщо воно не відповідає вимогам закону;
- встановити ліміт на кількість питань, винесених на референдум, – максимум п'ять;
- залишити 50% явки громадян для легітимності імперативного референдуму, а для консультативного – зменшити кворум до 20% або взагалі його ліквідувати;
- зберегти норму залучення органів місцевого самоврядування до проведення референдуму із передбаченням відповідальності посадових осіб, що організовують та проводять місцевий референдум;
- передбачити право бути суб'єктом місцевого референдуму громадським організаціям, партійним осередкам, органам місцевого самоврядування;
- передбачити рівні умови прибічникам питання, винесеного на референдум, та їхнім противникам: рівний доступ до ефірного часу, площі у газетах тощо;
- не проводити місцевий референдум за 6 місяців до виборів та упродовж 6 місяців після них;
- не вилучати органи місцевого самоврядування з агітаційної діяльності. Рада може ухвалювати рішення і висловлювати своє ставлення до того чи іншого питання.
Повний перелік рекомендацій знаходиться за цим посиланням.
Інші форми демократії участі на місцевому рівні
Окрім місцевого референдуму, існують й інші форми залучення громадськості до вироблення рішень на місцевому рівні. Це можуть бути як буденні соціологічні опитування та інтерв’ю, які час від часу проводить влада.
Проте тут громадськість не виступає генератором ідей, а проведення таких заходів дозволяє лише виміряти градус сприйняття рішень, напрацьованих владою.
Формальним способом узаконити регулятивні рішення місцевої влади в Україні є громадські слухання. Це форма безпосередньої участі членів територіальної громади у здійсненні місцевого самоврядування, яка передбачена законом "Про місцеве самоврядування в Україні".
Такі слухання місцева влада зобов’язана проводити не рідше ніж раз на рік, а пропозиції, які вносять за результатами громадських слухань, "підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування". Ефективність такої форми спілкування з членами територіальної громади є доволі низькою.
Іншою формою участі громадян є проведення громадських експертних клубів. Це непублічне засідання представників громадських організацій, журналістів, науковців, активних громадян з метою обговорення та аналізу певної проблеми, а також розробки пропозицій щодо її розв’язання.
Така форма залучення громадськості до ухвалення рішень на місцевому рівні є більш ефективною за громадські слухання.
Міні-референдуми у форматі "town hall meeting" на сьогодні є однією з найпрогресивніших форм вироблення спільних рішень влади та громадськості на місцевому рівні, які успішно використовуються у США та деяких інших країнах.
Це неформальні публічні дискусії, де будь-хто з територіальної громади може висловити власну думку щодо обговорюваної проблеми та почути відповідь від депутатів та чиновників.
Якщо кількість учасників зборів надто велика, то вони можуть розбиватися на менші групи, в середині яких і відбуваються дискусії.
Як правило, ключові позиції обговорення виводять на інтерактивний екран, а учасники голосують за оптимальний сценарій розв’язання проблеми.
В Україні такі town hall meetings цьогоріч проходили у Луцьку та Донецьку.
У Луцьку, до прикладу, обговорювали питання можливості та необхідності розширення мережі дошкільних навчальних закладів міста, а також дискутували про можливість усунути з посади в порядку проведення місцевого референдуму міського голову та депутатів місцевих рад.
А в Донецьку говорили про використання містянами велосипедного транспорту та поліпшення роботи управління державної реєстрації міськради.
***
Отож, місцеві громади вчергове стали заручниками політичних ігрищ центральної влади, в яких забрали, сподіваємося тимчасово, можливість проводити місцеві референдуми.
Тому ухвалення законопроекту № 7082 "Про місцевий референдум" із змінами, запропонованими громадським сектором, має бути пріоритетним для нового складу Верховної Ради.
Андрій Лучик, Луцьк, для УП