Адміністративно-територіальна реформа від Януковича-Азарова
Розглядаючи напрямки сучасних "реформ від Януковича", зокрема в поточному році, політики, політичні оглядачі, журналісти звертають увагу на ризики таких можливих процесів як "земельна приватизація", втрата Україною газотранспортної системи, підвищення комунальних та інших тарифів, посилення русифікації тощо.
І якось, поза увагою громадськості залишився цілий пакет документів, внесений різними суб’єктами законодавчої ініціативи наприкінці 2011 року, які стосуються майбутньої адміністративно-територіальної реформи.
Головним з них, безумовно, є законопроект "Про об’єднання територіальних громад", який власне і має стати стрижнем цієї реформи, замінивши собою значну частину положень діючого закону "Про місцеве самоврядування в Україні".
Спробуємо проаналізувати головні риси внесених пропозицій, а також ризики з ними пов’язані.
Головним ризиком, на авторову думку, є кулуарність і закритість його внесення. Поясню: за регламентом Верховної Ради законопроект можна вносити до порядку денного сесії лише при наявності висновків профільного комітету та науково-експертного управління.
Ні одного, ні другого досі нема, але законопроект вносився у порядок денний минулої сесії. На щастя, до нього черга не дійшла. Але він міститься і в розкладі питань, що будуть розглядатись на сесійних засіданнях наприкінці лютого поточного року.
Такий поспіх з характерним для сучасної влади правовим нігілізмом свідчить про її бажання законопроект прийняти.
На думку автора, що далі буде обґрунтована, такий інтерес пов'язаний зі значним посиленням адмінресурсу внаслідок впровадження законопроекту і це може зіграти вирішальну роль на президентських виборах 2015 року.
В пояснювальній записці відмічено, що законопроект пройшов певне громадське обговорення і його розміщено на веб-сайті Мінрегіону, але насправді, абсолютній більшості місцевих депутатів, сільських, селищних, міських голів він невідомий і в їхніх середовищах не обговорювався.
Саме цей момент є найбільшим ризиком, більшим навіть від виборчих процесів, бо помилка на виборах можуть виправитись через п’ять років, тоді як діючий територіальний устрій існує вже понад 50 років (з несуттєвими змінами) тобто, впливає на долю як мінімум двох поколінь.
Тому до його змін слід підійти дуже зважено і відповідально, бо ці зміни впливатимуть на долю цілого покоління мешканців.
Закритість і кулуарність процесу, як мінімум, насторожує.
Також незрозумілою є позиція представників "Асоціації міст України", асоціацій обласних та районних рад, сільських та селищних рад, які без широкого обговорення на місцях нібито, як випливає з пояснювальної записки, погодили законопроект.
Які ж конкретно новели пропонуються?
Перше: якщо діючим законом та статтею 190 Конституції встановлено, що добровільне об’єднання територіальних громад в одну громаду і вихід з її складу здійснюється за рішенням місцевих референдумів, то законопроектом ці функції віднесені до відома місцевих рад. І то, як чисто дорадча функція.
Фактично має місце трактування Конституції авторами законопроекту.
Хочеться нагадати, що таке право має лише Конституційний суд, тому вказана новела мала би пройти його експертизу, чого нема, тож законопроект ще на вході виглядає антиконституційним.
Далі більше. Вже в тексті пояснювальної записки і закону задекларовано, що переважна частина нових громад, утворених внаслідок територіальної реформи, будуть по численності і території відповідати районам, що існували в УРСР до адміністративної реформи 1954-1960 років.
Отже фактично повертається сталінський територіальний устрій.
Передбачається, що середня чисельність сільської громади складе 9 тисяч осіб, що включатиме в себе 16 населених пунктів.
Важко уявити, як подібна уніфікація співвідноситься з Європейською хартією місцевого самоврядування.
Передбачений і пряник у вигляді субвенції для новоствореної громади, але тільки за поданням обласної держадміністрації і лише при відповідності Перспективному плану (якого ніхто не бачив і не знає).
Ось де простір для корупційних діянь, хоча в поданні стверджується, що законопроект корупційних ризиків не містить.
Цікава і форма розподілу цієї субвенції. Вона ділиться між громадами пропорційно площі й населенню в рівних долях. Тобто, маленька громада, що розміщується на великій площі може одержати більше, ніж густонаселена на невеликій площі. Яка логіка такої формули сказати дуже важко.
В законопроекті закладена внутрішня суперечність: стверджується, що він не стосується соціально-трудової сфери і одночасно передбачена економія коштів від скорочення адмінперсоналу. Шляхи розв’язання суперечності ніяк, навіть програмно не вказані.
Зрештою, укрупнення районів у 50-ті роки в УРСР якраз здійснювалось для зменшення адмінперсоналу… Розукрупнення, як і всяка децентралізація, завжди приводить до його збільшення.
Характерно, що від процесу зовсім усунуті діючі органи місцевого самоврядування – обласні та районні ради.
Ще однією новиною є впровадження поряд з сільськими, селищними, міськими головами дефініції сільського (селищного) старости. Яка його роль і функція?
Згідно законопроекту, ця роль відведена колишнім сільським головам тих сіл, що увійдуть до об’єднаної громади. Сільський староста затверджується радою об’єднаної територіальної громади, але за поданням голови об’єднаної громади. Умови його праці та зарплати визначає рада об’єднаної територіальної громади. Права – дорадчі.
Наскільки співпадає існуючий статус сільських голів із запропонованим статусом сільського старости і чи є ця новела корисною? Визначення цього моменту потребує дуже широкого обговорення в органах місцевого самоврядування.
Але головною новелою законодавчих пропозицій є запровадження системи "ніпель" при утворенні "об’єднаної громади".
Тобто, згідно зі статтею 3 Розділу IV законопроекту, теоретично, окрема територіальна громада може вийти із складу об’єднаної за рішенням свого референдуму. Але: "… якщо це не призведе до зниження обсягу та якості послуг, що надаються мешканцям територіальної громади органами місцевого самоврядування".
Що означає ця дефініція – невідомо. Але завжди можна знайти хоч одну послугу обсяг і якість якої буде зменшено. Не кажучи вже про той факт, що кінцеве рішення залишається за Верховною Радою.
Запроваджується система "ніпель" з подвійним запобіжником, подолати який пересічній громаді малореально.
Які висновки випливають із наведеного аналізу?
Автор усвідомлює нагальну необхідність проведення адміністративно-територіальної реформи, без якої неможливе дієве місцеве самоврядування.
Разом з тим, досвід проведення пенсійної, судової, земельної реформ командою "проффесіоналів", обмеження нею прав і пільг афганців, чорнобильців та інших категорій показує, що ця команда весь час старається вирвати хворого зуба через задній прохід. Що з цього виходить – бачимо.
Подібна операція запланована і з територіальною реформою і якщо проковтнемо без опору запропоноване, замість місцевого самоврядування матимемо посилений адмінресурс.
Тому, Фундація імені Олекси Гірника висловлює наступні пропозиції:
- пропонуємо сесіям сільських, селищних, місцевих рад прийняти звернення до Верховної Ради про зняття даного законопроекту з порядку денного для широкого громадського обговорення;
- пропонуємо зробити відповідні звернення до Конституційного суду з метою експертизи проекту на предмет його відповідності Конституції.
Новий законопроект на цю тему має бути продуктом широкого обговорення в органах місцевого самоврядування, експертних середовищ, ЗМІ.
Подібну реформу повинен робити не сучасний "тушкований" і дискредитований парламент, а новообрана Верховна Рада.
Євген Гірник, голова фундації імені Олекси Гірника, для УП
