IFES "забракувала" виборчу реформу
Пам’ятається, на одному з ефірів, присвячених реформі виборчого законодавства, відповідальний міністр юстиції заявив, що незалежну оцінку розробленого законопроекту про вибори можуть дати лише авторитетні міжнародні організації – ОБСЄ/БДІПЛ, Венеціанська комісія та Міжнародна фундація виборчих систем (IFES).
Мовляв, ближче Варшави, Венеції і Нью-Йорку сподіватися на незаангажованість не доводиться. Правда, на що сподівався сам Олександр Лавринович, свідомо скеровуючи цей плід колективної законотворчості на експертизу до згаданих організацій, залишається загадкою.
Першими попередню оцінку законопроекту представили спільно Венеціанська комісія і ОБСЄ/БДІПЛ, а вже 22 вересня результати власної експертизи оприлюднила IFES.
Віддаючи належне американцям, слід визнати, що їхній аналіз законопроекту є повнішим, детальнішим і ґрунтовнішим за європейський. Експерти IFES вказують на значну кількість спірних і суперечливих моментів, які стосуються не лише змісту виборчої реформи, але й того, в яких умовах і як вона відбувається. Зупинимося на найбільш принципових зауваженнях.
На початку звіту IFES вказує на те, що "законопроект розроблявся в атмосфері невизначеності і недовіри між урядом, політичними партіями і громадянським суспільством". Більше того, найфундаментальніше питання усієї реформи – виборча система, було винесене за межі робочого процесу.
Американці однозначно дають зрозуміти, що "повернення до паралельної системи, коли одна половина депутатів обирається за системою відносної більшості в одномандатних округах, а інша половина – через пропорційне представництво у загальнонаціональному виборчому окрузі, є найбільш важливою зміною у законопроекті".
Експерти не заперечують проти того, що виборчу систему потрібно вдосконалювати. Проте, "з огляду на відсутність консенсусу в країні, за умов колосального впливу пропонованих змін на політичний ландшафт, обмеженість часу для впровадження цих змін, дискусійним є питання, наскільки доречним є змінювати виборчу систему саме зараз".
На думку американців, більш практично і чесно було б запроваджувати серйозні зміни у виборчій системі лише напередодні наступних після 2012 року виборів.
IFES висловлює стурбованість тим, що заборона блоків разом із підняттям бар’єру вплине на виборчі перспективи багатьох малих партій, в тому числі і тих, які сьогодні знаходяться у парламенті. Для успішної конкуренції на виборах малим партіям необхідно буде об’єднуватись із партіями, які користуються більшою підтримкою виборців.
Можна очікувати, що з часом це призведе до консолідації партійної системи, яка зараз є фрагментованою. Однак, сьогодні одним із результатів може стати "втрата" великої кількості голосів виборців, які голосуватимуть за малі партії, що не подолають виборчий бар’єр. А це, у свою чергу, негативно вплине на пропорційність результатів виборів.
Чимало зауважень у американців викликали норми законопроекту, які стосуються територіальної організації виборів депутатів. А саме – процесу утворення одномандатних виборчих округів.
По-перше, експерти констатують відсутність умов для публічних консультацій під час процесу утворення округів. ЦВК рекомендується інформувати виборців не лише щодо меж округів, але й щодо того, як ці межі визначаються.
По-друге, звертається увага на строки утворення округів. Згідно з законопроектом, ЦВК не пізніш як за 90 днів до дня голосування публікує межі округів. Цього часу однозначно замало для того, щоб кандидати і політичні партії спланували свої виборчі кампанії.
Більше того, трьох місяців недостатньо не лише для виборчої кампанії, але й для можливих оскаржень меж уже створених округів. Справа в тому, що у США процес перенарізки округів деколи супроводжується судовими позовами з боку тих, хто вважає, що межі встановлені з порушенням норм або на користь певної політичної сили.
Таким чином, експерти рекомендують визначити межі округів якомога швидше – принаймні за 6 місяців перед початком виборчого процесу.
По-третє, в проекті не передбачено чітких і конкретних критеріїв, на підставі яких повинні утворюватись округи. До цих критеріїв американці відносять вимогу неперервності території виборчих округів, врахування компактності проживання національних меншин та спільнот за інтересами, врахування адміністративного поділу і топографічних особливостей.
Також при створенні округів повинні враховуватись етнічні, історичні та інші місцеві характеристики.
До прикладу, закон про вибори 1998 року зобов’язував ЦВК зважати на "щільність проживання національних меншин" і забезпечити, щоб такі території не були розділені поміж округами. Усі ці речі повинні враховуватись для того, щоб обмежити потенціал маніпуляцій на користь якоїсь з політичних сил.
По-четверте, в законопроекті не виписано процедури зміни меж округів у майбутньому. IFES рекомендує переглядати межі округів кожні десять років без прив’язки до будь-яких конкретних виборів.
По-п’яте, американці висловлюють ряд застережень з приводу голосування громадян, які перебувають за кордоном.
Згідно з законопроектом, усі ці громадяни, яких за даними ЦВК налічується 440 412, будуть "закріплені" за одним із одномандатних виборчих округів. Звідси виникає запитання, яким чином, власне, визначатиметься округ, до якого "припишуть" цих майже півмільйона виборців? І яким чином така "приписка" позначиться на результатах?
Особливо при голосуванні за мажоритарного кандидата в цьому одномандатному окрузі.
IFES має критичні зауваження і до адміністрування виборчого процесу, а саме – до формування і функціонування виборчих комісій. Згідно проекту, право на подання кандидатур в окружні виборчі комісії мають лише політичні партії – незалежні кандидати позбавлені такого права.
Більше того, парламентські політичні партії перебувають у привілейованих умовах і у процесі створення дільничних виборчих комісій. Річ у тім, що ці партії володітимуть подвійною можливістю на подання членів у ДВК – як партії, що мають фракції у парламенті і як партії, що одночасно є суб’єктами виборчого процесу.
Отож, цілком можливе виникнення численних ситуацій, коли одна з таких партій матиме двох кандидатів у ДВК, а інша – позапарламентська – жодного.
Виходячи з цього, американські експерти рекомендують надавати право на другого члена ДВК парламентським партіям тільки у тому випадку, якщо залишатимуться вакантні місця після врахування усіх пропозицій від інших суб’єктів виборчого процесу.
Також звертається увага на ту обставину, що фракціям блоків політичних партій, представленим сьогодні у парламенті, надаватиметься лише по одному гарантованому місцю у виборчих комісіях. Зважаючи на заборону участі у виборах блокам, не зрозуміло, як "блочні" парламентські партії ділитимуть цю обмежену квоту на членів комісій.
Це може призвести до непропорційного представлення партій у комісіях. Також IFES рекомендує збільшити кворум для прийняття рішень дільничними виборчими комісіями. Законопроектом передбачено, що засідання комісії є повноважним, якщо у ньому бере участь більше половини членів від загального складу.
Рішення ж приймаються більшістю від присутніх на засіданні. Таким чином, рішення можуть прийматись заледве не четвертиною від загального складу комісії. Експерти пропонують збільшити кворум до 2/3 від складу комісії, а для прийняття деяких рішень передбачити необхідність кваліфікованої більшості.
Неоднозначну оцінку одержала норма про неможливість відкликання членів комісії суб’єктами подання, тобто політичними партіями.
Загалом американці визнають – виходячи з демократичної практики проведення виборів, ця норма є позитивною. Однак, враховуючи українські реалії, коли членів комісії можуть "заохочувати" перейти на сторону конкурента, ефективність подібної норми є сумнівною, оскільки суб’єкти подання не матимуть жодної можливості впливу на таких членів комісій.
Окрім цих принципових застережень у звіті IFES наведено ще цілу низку технічних зауважень, які стосуються реєстрації кандидатів, точніше строків, грошового внеску, фінансування виборчої кампанії, відмови від державного фінансування виборчої кампанії, моніторингу за надходженням і витрачанням коштів, встановлення лімітів на фінансування виборчої кампанії, місця і ролі засобів масової інформації у виборчому процесі, прав спостерігачів, процесу голосування – зменшення кількості відведених для голосування годин, встановлення чітких вимог для голосування за межами виборчої дільниці, встановлення результатів голосування, вирішення виборчих спорів etc.
Міжнародна експертиза проекту виборчого закону – як європейська, так і американська – продемонструвала, що вітчизняна виборча законотворчість далека від демократичних стандартів. Як за змістом, так і за формою.
Захід дав чітко зрозуміти, що розробляти виборчий закон за закритими дверима – не демократично, змінювати виборчу систему виключно за бажанням однієї людини – не демократично, маніпулювати нормами закону на користь однієї політичної сили – не демократично.
Апелюючи до міжнародної експертної думки, українська влада намагається хоча б якимось чином легітимізувати перед Заходом законодавчу базу під вибори 2012 року. Проте, одного лиш акту доброї волі – відправки проекту закону на експертизу іноземцям – недостатньо. Потрібно або погоджуватись із наданими рекомендаціями і вносити відповідні зміни, або аргументовано їх відхиляти.
Правда, є ще один варіант – замилити очі. Полягає він у тому, щоб погодившись із деякими незначними зауваженнями, залишити принципові питання без змін. В результаті ж видати все це за "плідний діалог" і "взаємовигідну співпрацю". Правда, тут знову ж таки не обійтись без допомоги Заходу. Точніше без його добровільної згоди на участь у цьому псевдодемократичному цирку.
Назар Бойко, керівник моніторингово-аналітичної групи "Цифра", спеціально для УП
