Європейський діагноз українській виборчій реформі
23 червня цього року Міністерство юстиції скерувало розроблений групою Олександра Лавриновича законопроект "Про вибори народних депутатів" на експертизу в низку авторитетних міжнародних організацій.
12 вересня Мінюст одержав попередній спільний висновок Венеціанської комісії і ОБСЄ/БДІПЛ щодо цього законопроекту.
Поява подібних висновків завжди супроводжується дебатами, коментарями і оцінками, загальний зміст яких зводиться до питання: є висновок позитивним чи негативним?
Ті, кому вигідно представити європейську експертну думку у позитивному ключі, акцентують увагу на тих пасажах, які підкреслюють прогрес в удосконаленні виборчого законодавства.
Ті ж, хто бажає подати думку Європи як негативну, апелює до зауважень і рекомендацій, які не було враховано під час розробки законопроекту. Так було раніше. Так буде й цього разу.
Проте, якщо винести за дужки традиційно коректну європейську лексику, в цілому попередні висновки навряд чи можна вважати позитивними для тих, хто готував згаданий законопроект. Але про все за порядком.
Першим звертає на себе увагу уточнення у висновку, що Мінюст направив на експертизу проект українською мовою. Подібний крок є малозрозумілим з декількох причин. По-перше, невже у відомстві Лавриновича не знайшлось двох-трьох перекладачів, які могли б зекономити зусилля і, головне, час Венеціанській комісії і ОБСЄ? Можливо, тоді і сам висновок опинився б в Україні на декілька тижнів раніше.
По-друге, відправляючи неперекладений текст, Мінюст, свідомо чи несвідомо, переклав на плечі європейців відповідальність за неточність перекладу чи інтерпретації. А це, як мінімум, непрофесійно, як максимум – неетично: це ж ви звертаєтесь до них за допомогою, а не навпаки.
Аналізуючи наданий проект, європейці одразу ж розставляють усі крапки над "і": "Проект закону має відношення лише до парламентських виборів в Україні. Він не відповідає Резолюції ПАРЄ 1755 (Параграф 7.1.1) від 10 жовтня 2010 року і тривалим рекомендаціям Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ про те, що всі виборчі правила повинні бути зведені в єдиний Виборчий Кодекс, щоб забезпечити застосування одних і тих самих процедур до всіх виборів".
Реакція іноземних експертів цілком зрозуміла, адже президент України неодноразово виступав із заявами щодо необхідності прийняття саме Виборчого Кодексу. В тому числі і перед європейцями. Так, рівно рік тому Віктор Янукович на зустрічі з головою ПАРЄ Мавлутом Чавошуглу пообіцяв, що одразу ж після місцевих виборів зініціює прийняття ВК.
Наступне серйозне зауваження стосується найважливішої і одночасно найсуперечливішої частини виборчої реформи – реформи виборчої системи: "Після дострокових виборів 2007 року українська влада була залучена до діалогу з різними міжнародними інституціями щодо можливих покращень виборчої системи України, включаючи ПАРЄ, Венеціанську комісію, ОБСЄ/БДІПЛ.
Протягом дискусій з приводу виборчої реформи, Венеціанська комісія запропонувала запровадити пропорційну систему, базовану на багатьох регіональних округах, що б допомогло уникнути недоліків обох систем – пропорційної з єдиним округом і змішаної системи, яка використовувалась у 1998 і 2002 роках.
ПАРЄ у своїй Резолюції 1755 (2010), Параграф 7.1.1 рекомендувала, "що виборча реформа не повинна обмежитись лише прийняттям нового виборчого кодексу, але й нової виборчої системи, і повторює свою рекомендацію на користь прийняття пропорційної системи з відкритими списками у багатьох регіональних округах".
З цього пасажу слідує, що Європа зі свого боку рекомендує одне, а в Україні розробляється і приймається зовсім інше. І це "зовсім інше" знову направляється в Європу на експертну оцінку. Така собі розмова глухого з німим за принципом "я тобі про образи – ти мені про гарбузи".
Залишається лише заздрити витримці і терпінню європейців, які, очевидно, розуміють, що їх морочать, однак, продовжують свою невдячну працю.
Також зауваження європейців викликало підняття виборчого бар’єру з сьогоднішніх 3% до пропонованих у проекті 5%. У даному випадку пряма критика відсутня, оскільки 5% виборчий поріг застосовується у багатьох європейських країнах, які практикують визначений тип пропорційної або змішаної виборчої системи.
Незрозумілими залишаються критерії, з огляду на які автори проекту вирішили підняти виборчу планку. Іншими словами, чому, власне, 5%, а не 4%, 7%, 9% чи 10%? Європейцям, розбещеним справно діючими демократичними механізмами, важко зрозуміти, що виборчий поріг можна піднімати-опускати виключно в залежності від політичної доцільності.
З огляду на те, що половина депутатів українського парламенту обиратимуться в одномандатних виборчих округах, не залишився без уваги експертів процес, власне, формування цих округів. Венеціанська комісія і ОБСЄ звертають увагу, що у проекті відсутні критерії, згідно з якими повинні визначатись межі виборчих округів.
Крім того у висновку вказується, що проектом закону не передбачено часових рамок для створення округів. Це може призвести до ситуації, коли деякі з суб’єктів виборчого процесу будуть поставлені в нерівні умови підготовки і участі у виборах. Адже одні кандидати/партії знатимуть (та й вже знають) межі округів набагато раніше, ніж інші.
А це, у свою чергу, дасть їм можливість набагато ефективніше готувати і проводити власні виборчі кампанії. Правда, згідно з проектом, ЦВК повинна оприлюднити перелік одномандатних округів – їх номерів, меж, центрів – не пізніш як за 90 днів до дня голосування.
Дивно, що європейські експерти пропустили це повз увагу. Однак, це ніяким чином не усуває проблему – за 90 днів вибори у одномандатному окрузі виграти дуже складно. Принаймні, чесно.
Крім вище перелічених, є ще ціла низка зауважень, які стосуються адміністрування виборчого процесу, функціонування виборчих комісії, виборчих фінансів, неможливості оскарження результатів виборів etc.
Правда, є декілька ложок меду і в бочці дьогтю. Так, до прикладу, Венеціанська комісія і ОБСЄ позитивно оцінили покращення умов роботи для ЗМІ на виборах, обов’язковість навчання керівних складів ДВК, можливість для членів ДВК складати особливу думку з приводу прийняття того чи іншого рішення, можливість балотування для незалежних кандидатів.
Ці вдосконалення, звичайно, є важливими, оскільки так чи інакше створюють додаткові можливості для учасників виборчого процесу. Однак, вони не є принциповими, а, радше, технічними. І згадка про них навряд чи якимось чином вплине на загальну критичну картину.
Зі свого боку звернемо увагу на декілька важливих речей, які чомусь не знайшли свого відображення у висновках авторитетних організацій. Здивувало, що у своєму звіті – хай навіть попередньому – експерти обійшли увагою заборону на участь блоків у виборчому процесі.
Важливість цього нововведення є беззаперечною, оскільки вже сьогодні потенційні учасники виборчих перегонів – як зі сторони влади, так і зі сторони опозиції – перебувають у пошуку оптимальних форматів участі у майбутньому виборчому процесі.
Хтось тільки обережно озвучує думки про можливе злиття партій, а хтось вже офіційно заявив про такі наміри.
Не згадали експерти і про суперечливу відміну графи "не підтримую жодного кандидата". Це дивно як мінімум тому, що вже досить тривалий час Європа настійливо рекомендує Україні від неї відмовитись.
Можливо, відповіді або, принаймні, коментарі щодо цих нововведень зможемо прочитати у фінальних висновках, які будуть представлені під час візиту делегації Венеціанської комісії до України 22-23 вересня.
Наразі ж слід очікувати офіційної оцінки проекту від американської Міжнародної Фундації з Виборчих Систем. На сайті цієї організації надання коментарів анонсується серединою вересня. Тобто, з дня на день.
Те, що діюча адміністрація поки що ще цікавиться думкою Заходу з приводу того, як потрібно проводити вибори – це, безумовно, позитив. Однак, очевидно, що ця зацікавленість – вдавана.
До подібних прийомів часто вдаються студенти, які намагаються справити позитивне враження на викладача: задають купу запитань і з широко розплющеними телячими очима або насупленим лобом вдають, що уважно слухають відповіді. Хоча ці відповіді цікавлять їх не більше, ніж позаторішній сніг.
Негативом є те, що за цим вдаваним зацікавленням адміністрації не стоїть нічого, окрім бажання хоч якимось чином легітимізувати перед Заходом механізми, за допомогою яких вона сподівається залишитись при владі.
Та як демонструє досвід, шпагат між політичною легітимністю і політичною доцільністю – вкрай незручна і нетривка поза. Так чи інакше доведеться робити вибір на користь однієї з опор.
Назар Бойко, керівник моніторингово-аналітичної групи "Цифра", спеціально для УП
