Громадські ради: криза демократії чи її розвиток?

Публікація Ірини Бекешкіної "Рейдерські новації: як захоплюють громадські ради" підняла досить чутливе питання основ комунікації влади і суспільства. В зв'язку з чим вважаємо за необхідне висловити з цього приводу точку зору урядового підрозділу, який безпосередньо "опікується" громадськими радами, а саме Департаменту інформації та зв'язків з громадськістю cекретаріату Кабміну.

Насамперед, коротенький і необхідний екскурс в історію.

Складний, але все ж таки розвиток демократичних процесів в Україні, активізація інститутів громадянського суспільства та популяризація міжнародного досвіду функціонування державних установ на початку 2000-х років спонукали вітчизняну владу шукати ефективні форми налагодження взаємодії з громадськістю.

У цей період у структурі всіх органів виконавчої влади було створено підрозділи з питань взаємодії з громадськістю та засобами масової інформації, основне завдання, що покладалося на них - підвищення відкритості роботи органів виконавчої влади.

Паралельно тривав і пошук ефективного механізму залучення громадськості до формування та реалізації державної політики.

Протягом 2003 – 2004 років уряд за участю громадськості розробив проект постанови Кабінету міністрів "Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики".

Зазначений акт визначив порядок проведення консультацій з громадськістю щодо суспільно важливих питань та передбачив обов'язкове утворення громадських консультативно-дорадчих органів – громадських рад при міністерствах, центральних органах виконавчої влади, обласних, міських, районних державних адміністрацій.

До складу рад могли входити представники громадських організацій, професійних спілок, інших об'єднань громадян, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації. Громадські ради мали стати каналом комунікації між органами влади та населенням, який дозволяв би вивчати та враховувати громадську думку під час прийняття державних рішень.

Протягом 2004 – 2009 років громадські ради діяли при більшості органів виконавчої влади. Водночас практика формування та функціонування цих рад засвідчили певні недоліки урядової постанови.

Зокрема, не було визначено конкретного механізму створення громадських рад, у результаті - склад більшості рад формувався за рішенням керівників органів виконавчої влади.

Це викликало критику з боку громадськості, громадські ради називали "кишеньковими", крім того їх склад часто змінювався після зміни керівників органів виконавчої влади.

Варто зазначити, що постанова за рішенням тодішнього прем'єр-міністра і без обговорення з громадськістю двічі зазнавала змін, на жаль, не в кращий бік. Так, у 2005 році громадські ради при органах виконавчої влади були перетворені на громадські колегії при керівниках цих органів, що фактично легітимізувало механізм формування рад на їх розсуд.

Пізніше, у 2009 році, уряд без обговорення з громадськістю прийняв іншу постанову. Натомість було запропоновано фактично нереальний порядок формування громадських рад, до складу яких відтепер могли входити лише представники громадських організацій.

Наприклад, члени рад при центральних органах виконавчої влади повинні були обиратися шляхом рейтингового голосування за кандидатів під час щорічних зборів не менше ніж однієї четвертої від загальної кількості зареєстрованих громадських організацій.

А члени рад при місцевих органах виконавчої влади – під час зборів не менше ніж однієї четвертої від кількості зареєстрованих у відповідному регіоні громадських організацій. У результаті громадських рад за новим порядком було створено одиниці.

Зазначене урядове рішення громадськість зустріла негативно, про що свідчили численні скарги на адресу уряду та судові позови.

Відреагувавши на скарги громадськості, уряд Азарова у березні 2010 року розпочав роботу над розробленням більш досконалого нормативно-правового документу, що мав забезпечити функціонування громадських рад при органах виконавчої влади.

До цього процесу активно залучались представники громадськості, які увійшли до складу створеної Мін'юстом робочої групи з розробки проекту акта, надсилали письмові пропозиції, брали участь у громадському обговоренні 22 липня 2010 року у Клубі Кабінету міністрів України.

Необхідно зазначити, що погляди громадськості фактично розділились порівну на користь двох позицій: повернення чинності попередньої постанові та затвердження нової постанови Кабінету Міністрів з "прописаним" механізмом формування громадських рад, який не залежатиме від "доброї волі" керівництва органів виконавчої влади.

Як результат цієї роботи 3 листопада 2010 року прийнято постанову Кабінету Міністрів № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики".

Для уряду це рішення стало певним чином безпрецедентним – вперше закладався максимально демократичний механізм формування консультативно-дорадчих органів при органах виконавчої влади: шляхом рейтингового голосування під час зборів представників інститутів громадянського суспільства, делегованих до складу рад.

Орган виконавчої влади майже повністю обмежений у впливі на підготовку та проведення таких зборів, це має робити ініціативна група, до складу якої входять представники діючої громадської ради (за її наявності), інститутів громадянського суспільства і лише окремі фахівці органу виконавчої влади. Рішення ініціативна група приймає самостійно, не погоджуючи їх з органом виконавчої влади.

Постанова № 996 не встановлює критеріїв до інститутів громадянського суспільства, які можуть бути обрані до складу рад, ні за територіальним статусом, ні за досвідом роботи.

Передбачалось, що усі бажаючі інститути на рівних умовах зможуть брати участь у голосуванні і шляхом "саморегуляції" громадянське суспільство обиратиме до складу рад найдостойніших своїх представників.

Також варто зазначити, що постанова № 996 суттєво розширила повноваження громадських рад, передбачивши для них можливість:

- подавати органу, при якому вони утворені, обов'язкові для розгляду пропозиції щодо підготовки проектів нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері, удосконалення роботи органу;

- проводити громадську, у тому числі антикорупційну, експертизу проектів нормативно-правових актів;

- здійснювати громадський контроль за врахуванням органом пропозицій і зауважень громадськості, дотриманням нормативно-правових актів, спрямованих на запобігання та протидію корупції;

- збирати, узагальнювати та подавати органу, при якому вона утворена, пропозиції громадських організацій, які мають важливе суспільне значення;

- організовувати публічні заходи для обговорення актуальних питань розвитку галузі чи адміністративно-територіальної одиниці.

Можна, навіть, патетично зазначити: "тріумф демократії". Але як насправді відбувається

формування громадських рад на практиці.

Відповідно до постанови № 996 громадські ради при центральних і місцевих органах виконавчої влади повинні були сформуватись протягом 3 місяців з дня набуття чинності цією постановою, тобто до 11 лютого 2011 року.

Водночас оптимізація системи центральних органів виконавчої влади внесла у цей процес корективи – громадські ради при більшості міністерств, інших центральних органах виконавчої влади, будуть утворені після реєстрації цих органів та затвердження положення про них.

А тому станом на березень 2011 року формування громадських рад перебуває на певному "екваторі" – вже проведено установчі збори з формування громадських рад при 20 центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях.

Водночас аналіз процесу формування зазначених рад дозволяє зробити певні невтішні висновки.

По-перше, надання ініціативним групам повноважень по підготовці установчих зборів з формування громадських рад і обмеження можливості впливу на цей процес органів виконавчої влади часто призводить до прийняття ініціативними групами незаконних рішень - безпідставні відмови у допущенні інститутів громадянського суспільства до участі у зборах, встановлення критеріїв до них, порушення процедури проведення зборів та ін.

Про таку ситуацію свідчать численні скарги, що отримує Кабінет Міністрів, публікації у засобах масової інформації, на ресурсних веб-сайтах для інститутів громадянського суспільства, у блогах громадських діячів. З іншого боку, будь-які спроби органів виконавчої влади втрутитись у ситуацію також наражаються на значну критику і звинувачення у незаконному впливі на роботу ініціативних груп з метою отримання "кишенькових" громадських рад.

По-друге, на жаль, інститути громадянського суспільства виявились не готовими до "саморегулятивного" процесу і делегування до складу громадських рад представників, які найбільш фахово представлятимуть інтереси громадськості. Здебільшого під час установчих зборів у кандидатів спрацьовує "інстинкт самозбереження".

У результаті до складу рад обираються усі присутні на установчих зборах представники інститутів громадянського суспільства, діяльність яких часто не стосується напрямків роботи органів виконавчої влади. Нерідко кількість таких інститутів набагато перевищує кількість організацій, що мають суспільний авторитет та значний експертний досвід.

По-третє, через вказані вище причини, кількісний склад громадських рад часто становить більше 100 осіб, що значно ускладнює управління роботою ради, збирання кворуму та досягнення консенсусу, пошук органом виконавчої влади приміщення для проведення засідань ради.

По-четверте, на жаль, виявилось, що для громадянського суспільства також характерні "рейдерські" процеси, коли пов'язані між собою інститути (як в результаті змови, так і через одного засновника, у тому числі всеукраїнські організації та їх територіальні осередки) захоплюють лідерство в ініціативних групах, під час проведення зборів з формування громадських рад або виборів керівництва рад.

По-п'яте, часто представники інститутів громадянського суспільства в повній мірі не розуміють основних завдань та специфіки роботи громадських рад, що здебільшого полягають у волонтерській (безоплатній) експертній роботі з підготовки пропозицій та зауважень щодо напрямків реалізації державної політики у певній сфері.

У результаті під час підготовки положень про ради починається боротьба за "міфічні" блага, якими нібито має наділяти членів ради орган виконавчої влади - від надання членам ради спеціальних посвідчень до прямих преференцій у вирішенні питань, пов'язаних з роботою органу виконавчої влади.

Зазначене призводить до дискредитації зусиль уряду, спрямованих на залучення громадськості до формування та реалізації державної політики. Громадські ради стають не кваліфікованими партнерами органів виконавчої влади, а платформою для боротьби між інститутами громадянського суспільства.

При цьому здебільшого під критику потрапляють самі органи влади, вплив яких на формування громадських рад постановою № 966 було зведено до мінімуму заради демократизації цього процесу.

Ці висновки, є лише нашим баченням ситуації, яка склалася. При цьому справа саморегуляції громадських рад є в більшій мірі справою самих громадських інституцій.

що ж далі?

Зважаючи на всі перелічені проблеми, Міністерством юстиції готується проект урядового рішення про внесення змін до постанови Кабінету міністрів від № 996. Сподіваємось, що нове нормативно-правове регулювання дозволить формувати фахові громадські ради та налагоджувати ефективну співпрацю між ними та органами виконавчої влади.

Наталія Окша, заступник директора департаменту інформації та комунікацій з громадськістю секретаріату Кабміну