Закон про градоустрій: що таке "добре" і що таке "погано"
Последнее время территориальный фактор, при обосновании и реализации долгосрочных стратегий развития стран, их регионов и населенных пунктов – играет все более значительную роль. Это обосновывается тем, что деятельность человека разворачивается на конкретных территориях, отличающихся своеобразным сочетанием конкурентных преимуществ и ограничений развития. Такое сочетание определяет оптимальные пропорции взаимодействия природы, человека и его хозяйственной практики.
Поэтому возрастает значимость градостроительства, основной задачей которого является наиболее рациональное использование территории, то есть основ национального богатства – земли и всего, что на ней создано человеком – для создания и поддержания полноценной жизненной среды.
По своей сути эта деятельность носит межведомственный характер, и призвана гармонизировать на конкретных территориях общегосударственные, региональные и местные интересы, отраслевые приоритеты. Она демонстрирует точки и поля притяжения инвестиций, определяет условия их реализации.
Поэтому градостроительная деятельность позволяет определить не только меры по повышению конкурентоспособности территорий, содержание оперативной и стратегической деятельности органов власти, но и "подсказывает" бизнесу наиболее выгодные и общественно допустимые виды и ареалы его активности.
Таким образом, совершенствование градостроительной деятельности – залог успешности проведения реформ в Украине.
Поэтому, безусловно, хорошо, что закон "О регулировании градостроительной деятельности" установил однозначное правило – размещение объектов строительства возможно лишь при соответствии решениям градостроительной документации.
Хорошо, что закон, повышая ответственность застройщиков и проектантов, существенно сокращает число чиновничьих согласований и разрешений, которые замедляли и удорожали стоимость строительства, создавали почву для коррупции.
Позитивна ликвидация лазеек для легитимного нарушения генеральных планов – так называемых "градостроительных обоснований", которые разрабатываются за деньги заинтересованных инвесторов и позволяют безнаказанно изменять целевое назначение использования земель. Пример – Киев, в котором число таких изменений Генплана беспрерывно росло: с единицы в 2000 году до 96-ти – в 2007 году и так далее. В результате вырубаются деревья, сносятся памятники архитектуры, застраиваются территории в зонах охраны Лавры и Софии.
К сожалению, хотя Ирина Акимова очень хвалила этот закон, значителен и перечень его недостатков, прежде всего, раздела "Планировка территории".
Главное "плохо" – явная нереалистичность сроков перехода на новую систему регулирования градостроительства. Это создает угрозу блокирования строительства и, вместо декларируемой активизации инвестиционной деятельности, появления труднопреодолимых барьеров на ее пути.
Закон устанавливает, что право на застройку земельного участка реализуется при условии его использования в соответствии с требованиями градостроительной документации. Но 80% основного вида такой документации – генпланов населенных пунктов – разработаны еще при советской власти, и не могут быть использованы для обоснования размещения строительных объектов. В то время многие современные типы таких объектов, зачастую требующие большие земельные участки, просто не существовали.
Отсутствие актуализированных генпланов делает невозможным в ближайшей перспективе разработку градостроительной документации и решений, основанных на таких генпланах. А это планы зонирования территорий для каждого (!), как это предусмотрено законом, из почти 30 тысяч населенных пунктов Украины.
А если их нет – нельзя обосновать градостроительные условия и ограничения застройки земельных участков, без получения которых застройщик не может приступить к проектированию объектов строительства.
В случае отсутствия плана зонирования закон запрещает с 1 января 2012 года предоставление земельных участков физическим и юридическим лицам для градостроительных потребностей.
Установлено, что до этого срока определение и предоставление необходимых для начала строительного процесса условий и ограничений осуществляется местным органом градостроительства и архитектуры, с учетом предыдущих планировочных решений.
Но, как уже отмечалось, из-за отсутствия или устарелости подавляющей части существующей градостроительной документации опираться на их решения невозможно. А инвесторы будут стремиться любыми путями именно в 2011 году, до внедрения в полном объеме новой системы градостроительного регулирования, получить земельный участок и исходные данные для начала проектирования своих объектов.
Поэтому реализация данной нормы создает опасность принятия ошибочных решений и коррупции.
Для подготовки в оставшиеся месяцы текущего года, как это предусмотрено законом, комплекса градостроительной документации для всех городов, поселков и сел Украины – потребуются миллионы гривен из местных бюджетов и десятки тысяч проектировщиков-градостроителей! В том числе 95% – для сельских населенных пунктов.
Естественно, в бюджете -2011 таких денег нет.
Да и численность профильных проектировщиков, в связи с резким сокращением в последние годы разработки планировочной документации, меньше 1000 человек.
Значительные ресурсы потребуются и для составления карт для этой деятельности.
Что следует сделать для решения этой проблемы?
Во-первых, предусмотреть составление генпланов и планов зонирования не одновременно на все населенные пункты и все земли в их пределах, а только на наиболее инвестиционно привлекательные и проблемные поселения и территории. Их перечни подлежат обновлению каждое пятилетие.
Во-вторых, разрабатывать документацию не на каждое село в отдельности, а на их группы, объединенные в сельсоветы, где имеется общий орган местного самоуправления. Он наделен полномочиями утверждать и реализовывать градостроительную документацию.
Важно, что в этом случае почти втрое сократится количество объектов градостроительного проектирования: в Украине 28,5 тысяч сел и только 10,3 тысяч сельсоветов.
Необходимо законодательно установить меры по стимулированию участия заинтересованных инвесторов в финансировании разработки градостроительной документации на местных уровнях.
Для неотложного решения кадровых вопросов целесообразно увеличить уже с 2011 года набор студентов по специальности "Градостроительство", привлечь преподавателей и студентов профильных вузов для разработки градостроительной документации, организовать на местах курсы переподготовки специалистов. Требуется срочно коренным образом изменить методику градостроительного проектирования, целенаправив его на прагматичное решение остроактуальных задач развития территорий, прежде всего, на привлечение инвестиций.
Поддерживая линию на сокращение числа экспертиз, следует отказаться от проведения экспертизы генпланов, поскольку они играют в основном ориентирующую роль и адресованы, прежде всего, власти.
Вместо этого необходима экспертиза планов зонирования, так как от них зависит возможность начала строительных процессов. То есть, они сориентированы непосредственно на инвесторов.
Далека от реальности норма Закона, предусматривающая создание в поселке и даже в селе (?!) органов градостроительства и архитектуры.
Но без этих органов и архитектурно-градостроительных советов при них не может быть осуществлена предусмотренная законом процедура получения заключений санэпидемстанции, пожарников и других органов госнадзора, хотя это требуется соответствующим законодательством.
Следует устранить из закона нормы, которые неправомочно направлены на чрезмерную централизацию градостроительной деятельности, вмешательство государства в законодательно установленные полномочия органов местного самоуправления, ограничение прав граждан при общественном слушании градостроительных проектов.
Почему решения о разработке схем планировки территорий групп регионов принимает кабмин, а не совместно заинтересованные облсоветы, Верховная Рада АРК? Ведь они, в соответствии с рассматриваемым законом, являются заказчиками этих работ и их утверждают.
На каком основании кабмин принимает решение о целесообразности внесения изменений в генпланы соответствующих населенных пунктов, а не обращается с необходимыми обоснованиями в местный совет, который утвердил этот проект и имеет право его корректировать?
По закону предложения по проектам градостроительной документации могут подавать только дееспособные граждане.
Кто должен подтверждать эту дееспособность? Справка психдеспансера? Можно ли требовать от граждан-участников обсуждений, далеко не каждый из которых является профи в сфере градостроительства, знаний "соответствующих нормативно-правовых актов, государственных строительных норм" при формулировании своих предложений?
Разве не задача специалистов объяснить это гражданам в процессе общественных слушаний?
Почему-то пути реализации градостроительной документации определены только для регионального уровня. А следует для всех.
При этом необходимо четко установить, что данная документация является первоосновой для разработки и реализации всей общегосударственной системы прогнозных, программных и проектных работ по развитию страны.
Включая динамику и размещение всех отраслей хозяйства, расселение, структуру землепользования, охрану природы и исторического наследия, природно-техногенную безопасность, инфраструктуру, совершенствование административно-территориального устройства.
Поэтому следует предусмотреть, что на основе мониторинга кабмин подает Верховной Раде раз в 5 лет Национальный доклад о состоянии градостроительной деятельности в Украине.
Основываясь на вышесказанном, необходимо срочно вносить изменения в закон "О регулировании градостроительной деятельности".
Владимир Нудельман, специально для УП
