Конституцією слід або керуватися, або відмінити
28 липня 2010 року Рада директорів Міжнародного валютного фонду своїм рішенням схвалила нову Програму співробітництва МВФ з Україною, спрямовану на подолання економічної кризи та проведення в Україні структурних реформ.
Вона була ухвалена на підставі Меморандуму від 16 липня 2010 року, підписаного прем'єром Миколою Азаровим, міністром фінансів Федором Ярошенком та головою Нацбанку Володимиром Стельмахом. Зокрема, Україна взяла на себе такі зобов'язання:
"Для вирішення структурних проблем системи пенсійного забезпечення ми до кінця вересня 2010 року подамо на розгляд до ВР законопроект, який планується ввести в дію до кінця грудня 2010 року (структурний маяк), що передбачатиме:
– підвищення мінімального необхідного страхового періоду з 5 до 15 років;
– поступове підвищення пенсійного віку для жінок з 55 до 60 років, із щорічним підвищенням на 6 місяців кожного року, починаючи з 2010 року, маючи на меті вирівняти пенсійний вік для всіх працюючих;
– подовження на 10 років робочого стажу, необхідного для отримання пенсійних виплат у повному обсязі".
Однак така Пенсійна реформа, шляхом підвищення мінімального страхового періоду, підвищення пенсійного віку, збільшення на 10 років робочого стажу – є антиконституційною.
Обґрунтування антиконституційності положень пенсійної реформи
Стаття 12 закону "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування": "Право на пенсію за віком мають: чоловіки – після досягнення 60 років і при стажі роботи не менше 25 років; жінки – після досягнення 55 років і при стажі роботи не менше 20 років".
26-а стаття того ж закону: "Умови призначення пенсії за віком. 1. Особи мають право на призначення пенсії за віком після досягнення чоловіками 60 років, жінками – 55 років та наявності страхового стажу не менше п'яти років".
Відповідно до закону "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні":
– "Держава гарантує кожному … громадянину похилого віку належний рівень життя, задоволення різноманітних життєвих потреб, подання різних видів допомоги шляхом: … забезпечення пенсіями й допомогою …" (стаття 1);
– "Громадянами похилого віку визнаються: чоловіки у віці 60 і жінки у віці 55 років і старші, а також особи, яким до досягнення загального пенсійного віку залишилося не більше півтора року" (стаття 10);
– " Громадяни похилого віку мають право на матеріальне забезпечення згідно з чинним законодавством. Це право гарантується виплатою пенсій, різних видів допомоги …" (стаття 17).
Правовий статус віку, строку трудового, страхового стажу, необхідних для призначення та одержання пенсій громадянами України
Очевидно, що законодавчо визначене право громадян України на пенсійне забезпечення, яке, безумовно, включає в себе вікові рамки виходу на пенсію, мінімальні строки трудового, страхового стажу, необхідні для призначення та отримання пенсії, – є органічною складовою конституційного права громадян на соціальний захист, визначеного 46-ю статтею Конституції:
"Громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, … старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення …".
Такий висновок є абсолютно коректним у контексті правової позиції Конституційного суду, який у своєму рішенні від 11 жовтня 2005 року в справі N 1-21/2005, про рівень пенсії й щомісячного довічного грошового утримання, прямо зазначає, що:
"Право на пенсійне забезпечення є складовою конституційного права на соціальний захист. Згідно з 46-ю статтею Конституції, це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.
Зміст та обсяг права громадян на пенсійне забезпечення полягає у їх матеріальному забезпеченні шляхом надання трудових і соціальних пенсій, тобто щомісячних пенсійних виплат відповідного розміру, у разі досягнення особою передбаченого законом віку … Встановивши в законі правові підстави призначення пенсій, їх розміри, порядок обчислення і виплати, законодавець може визначати … загальні умови їх призначення …" – ідеться у 5-му пункті рішення.
Зміст та неправові наслідки збільшення віку та розміру стажу
Очевидно, запланована пенсійна реформа, що спирається на програму співробітництва України та МВФ та передбачає збільшення віку та строку трудового, страхового стажу, необхідних для призначення та отримання пенсії громадянами України, – супроводжуватиметься звуженням змісту та обсягу існуючих прав.
Ці права визначені, зокрема, і не тільки, законами "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку", "Про пенсійне забезпечення", "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування".
Такий висновок прямо випливає із цитованого вище рішення КСУ, у якому буквально витлумачується таке:
"Зміст прав і свобод людини – це умови й засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування й розвитку. Обсяг прав людини – це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру.
Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод – це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ, чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики", – 4-й пункт.
Якщо суттєве покращення матеріального благополуччя внаслідок пропонованих урядом додаткових десяти років праці можна лише прогнозувати, то вже сьогодні, без глибоких теоретичних досліджень та жодного розумного сумніву, з достатньою долею вірогідності можна стверджувати, що при існуючому в Україні рівні смертності та тривалості життя для мільйонів громадян України – пенсія не тільки "звузить", а повністю втратить будь-який зміст.
Це щодо наслідків Програми в частині "звуження змісту" права на пенсійне забезпечення.
Щодо "звуження обсягу" права на пенсійне забезпечення, то "підвищення мінімального необхідного страхового періоду з 5 до 15 років, поступове підвищення пенсійного віку для жінок з 55 до 60 років, із щорічним підвищенням на 6 місяців кожного року, починаючи з 2010 року, маючи на меті вирівняти пенсійний вік для всіх працюючих, а також подовження на 10 років робочого стажу, необхідного для отримання пенсійних виплат у повному обсязі" – є нічим іншим, як "зменшенням вимірюваних показників використання" права на пенсійне забезпечення, як це кваліфікується в рішенні Конституційного суду від 11 жовтня 2010 року.
Відповідно до норми 22-ї статті Конституції: "Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права й свободи гарантуються й не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод".
Висновок у досліджуваній справі цілком співзвучний із рішенням КС від 22 травня 2008 року у справі N 1-28/2008, щодо предмета та змісту закону про держбюджет:
"5.1. У Конституції України Україну проголошено соціальною й правовою державою (стаття 1), в основу правового регулювання бюджетних відносин закладено принцип справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами й територіальними громадами (частина перша статті 95) .
Держава відповідальна перед людиною за свою законодавчу діяльність, зобов'язана утверджувати та забезпечувати права і свободи людини і громадянина. Закони та інші нормативно-правові акти мають прийматися на основі Конституції і повинні відповідати їй, частина друга 8-ї статті.
… 7.1. Однією з конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина є недопущення їх скасування (частина друга статті 22) чи звуження їх змісту та обсягу при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів (частина третя 22-ї статті).
… Тлумачення словосполучення "звуження змісту та обсягу прав і свобод людини і громадянина", що міститься в частині третій 22-ї статті Конституції України, КС дав у рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005, справа про постійне користування земельними ділянками, згідно з яким "конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. … Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням.
У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини – це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними".
При цьому Конституційний суд зазначив, що "загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена" (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини)".
У прямому причинно-наслідковому зв'язку з підписаною урядом Програмою співробітництва України з МВФ та відповідним Меморандумом, принаймні, у частині пенсійної реформи – перебуває потенційне "звуження змісту та обсягу" прав громадян України на пенсійне забезпечення.
А це кваліфікує підписані кабміном міжнародні документи (договори) – як неконституційні.
Висновок
Умови призначення пенсії, що визначені 12-ю статтею закону "Про пенсійне забезпечення", та 26-ю статтею закону "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" – є складовими гарантованого статтею 46 Конституції України "права на соціальний захист".
Ці умови є тими нормами, звуження змісту та обсягу яких не допускається при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів відповідно до статті 22 Конституції.
Андрій Ільків, адвокат, Львів, спеціально для УП
