Як УП посудилася з президентом
Відомості про цінні папери Президента й інших високопосадовців не можуть бути конфіденційними
"Українська правда" багато разів досліджувала питання власності відомих політиків і чиновників. Після опублікування Віктором Януковичем декларації про доходи за минулий рік стало відомо, що він володіє акціями номінальною вартістю 6 567 гривень, але назви підприємств, що випустили ці акції, в деклараціях не вказувалися.
В європейських країнах з усталеною демократією загальновизнаним стандартом є більша відкритість інформації про високопосадовців, в тому числі про їхню власність, порівняно з пересічними громадянами, адже поведінка публічних осіб впливає на життя всього суспільства, врешті громадянам просто необхідно знати, кого вони обирають на вищі державні посади.
Питання володіння акціями президентом або іншим високопосадовцем важливе в контексті потенційного протиріччя між приватними інтересами посадової особи та її службовими повноваженнями, яке може вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень у процесі здійснення повноважень.
Кожен співвласник підприємства зацікавлений у збільшенні його капіталізації, водночас інтереси підприємства можуть входити в конфлікт з інтересами суспільства, які покликана захищати держава.
У нас нема підстав вважати, що Віктор Янукович колись діяв на шкоду суспільним інтересам з метою сприяти веденню бізнесу підприємствами, володіння акціями яких він задекларував. Але є вагомі правові підстави вважати, що президент та інші високопосадовці зобов'язані оприлюднювати назви підприємств, співвласниками яких вони є.
На початку червня 2010 року УП подала інформаційний запит з проханням повідомити назви відповідних підприємства. У відповіді з адміністрації президента ішлося про те, що такі вимоги про надання інформації начебто виходять за межі наданих нам прав на отримання відкритої за режимом доступу інформації, оскільки запитувана інформація не належить до відкритої.
На початку серпня Українська правда повторно звернувся із запитом до президента безпосередньо, бажаючи отримати відповідь на одне питання: акціонером якого господарського товариства є Янукович В.Ф.
Але 8 вересня керівник прес-служби адміністрації президент повторно відмовив у наданні запитуваної інформації, оскільки нормативно-правовими актами нібито не передбачено відображення у декларації відомостей щодо назви й місцезнаходження підприємств, активами яких володіють державні службовці.
Єдиним способом отримати запитувану інформацію залишився суд, куди ми і звернулися 4 жовтня 2010 року.
Правові підстави позову до президента
При всій очевидній необхідності для суспільства знати, акціями яких підприємств володіють високопосадовці, українське законодавство не накладає на них достатньо чіткого обов'язку оприлюднювати такі відомості.
закон "Про боротьбу з корупцією", який поки що залишається чинним, було прийнято у 1995 році, він недостатньо деталізований, проте все ж передбачає, що "відомості про доходи, цінні папери, нерухоме та цінне рухоме майно і вклади у банках посадових осіб, зазначених у частині першій статті 9 Закону України "Про державну службу", та членів їх сімей підлягають щорічній публікації в офіційних виданнях державних органів України."
У частині 1 статті 9 закону про держслужбу перераховані: президент, голова Верховної Ради та його заступники, голови постійних комісій ВРУ та їх заступники, народні депутати України, члени Кабінету Міністрів, Конституційного Суду України, судді Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів України, Генеральний прокурор та його заступники.
Це - перелік осіб, щодо яких громадяни мають право знати, в яких підприємствах вони мають частку.
Але дані особи окремо не оприлюднюють вказаних відомостей про свої цінні папери та інше майно, доходи. Правозастосовча практика пішла тим шляхом, що перелічені високопосадовці просто публікують (і то не завжди) свої декларації про доходи.
Державний контроль. Декларації про доходи подаються до державних органів, містять дуже вузький перелік інформації про майно, доходи й зобов'язання фінансового характеру та не є ефективним інструментом антикорупційного контролю.
По-перше, порядок подання держслужбовцями, зберігання й використання декларованих ними відомостей має встановлюватися Кабінетом Міністрів. Але, на нашу думку, цієї норми закону дотримано не було, бо постановою від 11 серпня 1995 року № 641 Кабмін делегував повноваження затвердити форму декларації (а отже - й обсяг декларованих відомостей) Міністерству фінансів, хоча за законом це мав би зробити сам Кабмін.
Таке формальне порушення не принесло б особливої шкоди, якби Міністерство не спотворило норми закону про держслужбу щодо того, які відомості мають подаватися в деклараціях, своїм підзаконним актом.
Форма декларації, затверджена Мінфіном, являє собою доволі безсистемний набір параметрів, за якими держслужбовець має описати свої доходи, майно й зобов'язання фінансового характеру.
Якщо йдеться про цінні папери - декларується лише їхня вартість, якщо про нерухомість - тільки її загальна площа, щодо вкладів у фінансово кредитних установах - виключно сума на рахунку.
Це мало що дає в плані антикорупційного контролю: без вказування в декларації назви підприємства, цінними паперами якого володіє держслужбовець, неможливо буде прослідкувати наявність/відсутність у нього конфлікту інтересів при прийнятті високопосадовцем рішень, які можуть зачіпати інтереси "його" підприємства - те ж саме стосується назви банку, в якому держслужбовець тримає гроші.
Вартість задекларованого майна також неможливо визначити у багатьох випадках - вартість одиниці площі нерухомості у Києві й у провінції відрізняється в десятки разів, а місцезнаходження нерухомості в декларації не вказується.
Щодо цінних паперів вказується номінальна вартість, а справжня, ринкова, знову ж може різнитися в десятки разів і постійно змінюватися.
Тобто у формі декларації держслужбовця, затвердженій Мінфіном, всупереч законам про боротьбу з корупцією та про держслужбу звужено поняття відомостей про майно, доходи і зобов'язання фінансового характеру державного службовця до такої межі, що декларування цих відомостей було перетворено на профанацію і наразі не виконує завдань декларування.
Завданнями декларування є запобігання корупції та виявлення корупційних правопорушень. Це випливає з того, що важко підшукати якусь іншу мету декларування держслужбовцями доходів і майна.
Метою закону про боротьбу з корупцією є визначення засад "запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів..."
Цей закон відсилає до норм закону про держслужбу в плані фінансового контролю за держслужбовцями і стаття 13 останнього закону має очевидну антикорупційну природу. Тому декларування держслужбовцями відомостей про доходи і майно, яке відбувається для виявлення можливих корупційних проявів, має здійснюватися в обсязі, необхідному для такого виявлення.
Зокрема повинні зазначатися в деклараціях повні назви підприємств, що випустили акції, придбані держслужбовцем, а також назви фінустанов, в якій ним відкрито рахунки, місцезнаходження об'єктів нерухомості, якими він володіє.
В контексті нашої судової справи АП мала підстави казати, що всі формальні вимоги до оприлюднення відомостей про доходи і майно президент виконав. Проте по суті його дії не відповідали змісту його обов'язку, передбаченого законом "Про боротьбу з корупцією".
Суспільний контроль. Окремо від декларування відомостей про доходи й майно держслужбовців необхідно розглядати оприлюднення ними таких відомостей.
По своїй суті оприлюднення є окремою процедурою, оскільки воно має здійснюватися лише найвищими посадовими особами, перерахованими на початку цієї публікації, тоді як декларації подають усі без винятку держслужбовці.
Процедура оприлюднення відомостей законодавчо не прописана, тому високопосадовці обмежуються тим, що просто публікують подані ними декларації.
Різниця також у тому, що декларації подаються в державні органи, а оприлюднення відомостей найвищі посадові особи мають здійснювати для відома всього населення України.
Як відомо, носієм суверенітету й джерелом влади в Україні є народ, отже він повинен мати можливість контролювати керівників держави. Громадяни мають право обирати кандидатів на виборні посади в органах влади, але право обирати не має сенсу, коли не знаєш, за кого голосуєш.
Оприлюднення відомостей про доходи й майно високопосадовців має відбуватися для забезпечення суспільного контролю за владою. Ви можете собі уявити українського чиновника, який зайде в кабінет до Генпрокурора, президента чи голови ВСУ й скаже: "у нас виникли деякі питання до вашої декларації держслужбовця, тому вам потрібно надати додаткову інформацію"?
Практика всіх розвинутих країн показує, що лише за умови зовнішнього ефективного контролю, тобто контролю з боку суспільства, владна верхівка буде займатися справжньою розбудовою держави.
За відсутності такого контролю - навіщо цим займатися, якщо можна красти й примножувати кількість підлеглих для задоволення власного его, і тобі за це нічого не буде?
Аргумент про те, що зловживання високопосадовця припинять правоохоронні органи просто тому, що вони правоохоронні - совкові казочки: хто проконтролює правоохоронців на предмет змови з високопосадовим підозрюваним?
А якщо правоохоронці від нього залежні, то які ще тут можуть виникати питання?
В країнах розвиненої демократії суспільний контроль за владою забезпечується за допомогою ЗМІ та організацій громадянського суспільства, але їхня робота була б марною, якби громадяни не цікавилися її результатами і не вірили, що вони самі можуть змінити свою країну.
Позасудова розв'язка
Оскільки адміністративні позови до президента розглядає в першій і останній інстанції окрема палата Вищого адміністративного суду, в ньому 5 жовтня і було відкрито провадження за нашим позовом.
Але від президента заперечень на позов так і не надійшло, і своїх представників у судове засідання він так і не надіслав. Суд на першому засіданні відклав слухання для точного встановлення належного позивача - Інтернет-видання за українським законодавством поняття не визначене, тому позов подавався від громадської організації.
Не чекаючи наступного судового засідання, адміністрація президента на його сайті оприлюднила дані про акції Віктора Януковича навіть у більшому обсязі, ніж ми вимагали в суді. Тепер УП відмовляється від свого позову.
Президент - фігура знакова, інформаційний резонанс від позову УП розійшовся чималий. Поза тим, українські ЗМІ далеко не часто ставлять питання високопосадовцям про їхні статки, а після отримання від нього відмови - рідко ризикують добиватися надання відомостей.
Україну можна зробити розвинутою державою, привнести сюди західну практику лише поставивши владу під суспільний контроль, а це можливо лише за умови існування когорти професійних ЗМІ, які "копатимуть", аналізуватимуть й інформуватимуть, а не "годуватимуть" свою аудиторію світськими плітками і чорнухою.
А громадяни мають знати цю інформацію, адже вони є джерелом влади, а не маленьким гвинтиком у державному механізмі, попри те, що багато людей у владі вважають зовсім інакше...
P.S. У законі "Про засади запобігання та протидії корупції", який має набути чинності з 1 січня й замінити застарілий закон "Про боротьбу з корупцією", встановлено, що порядок оприлюднення відомостей про майно, доходи, витрати, зобов'язання фінансового характеру осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, визначається законом.
Відповідний закон - про фінансовий контроль - наразі не прийнято, кілька його проектів "зависли" у ВР, а чинний поки обов'язок високопосадовців оприлюднювати такі відомості може бути знівельовано відсутністю порядку його виконання.
Роман Головенко, Інститут масової інформації, медіаюрист, представник УП в суді
