Програма реформ – де територіальна складова?
Жизнедеятельность общества осуществляется в пространстве и времени. С последним в программе реформ ясно: установлены сроки их проведения.
Но где пространство, в котором во взаимодействии с биосферой разворачиваются все виды человеческой деятельности?
Без его учета невозможны модернизация инфраструктуры и базовых секторов, сохранение и развитие человеческого потенциала, решение главной цели реформ - повышение конкурентоспособности экономики как страны в целом, так и ее регионов и населенных пунктов.
Как показывает зарубежный опыт, эффективность этого повышения в значительной мере зависит от целенаправленного использования меняющихся от места к месту различий в конкурентных преимуществах и ограничениях социально-экономического развития.
Ведь в современном мире пространство рассматривается уже не как пассивное вместилище различных видов деятельности, а как своеобразное сочетание потребностей и возможностей, и их взаимодействие активно влияет на выбор социально, экономически и экологически приемлемых видов и масштабов использования территорий и, следовательно, отраслевую и территориальную структуру экономики.
В принятом Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы в 2008 году "Манифесте новой урбанистики" говориться, что контроль за эффективным развитием городов обеспечивается усилением контроля за распределением земель. Это относится и к территориальным системам более высокого уровня.
Вряд ли реально восстановление экономического роста и модернизация экономики без совершенствования пространственной организации общества, без решения проблем развития главных узлов территориально-хозяйственной структуры страны - городов. В США они на протяжении последних 10 лет обеспечили 90,5% экономического прироста.
Нельзя обойтись и без восстановления жизнедеятельности малых городов, население которых в Украине превышает число жителей таких стран, как Словакия, Норвегия или Финляндия. Эти города призваны играть роль местных полюсов роста, уравновешивающих пространственные пропорции экономики и социальной сферы.
Велико их значение как организующих центров сельской поселенческой сети. А без сохранения и развития этой сети невозможно обеспечить лидирующую роль Украины на мировом продовольственном рынке. Совет Европы призвал входящие в него государства обеспечить сохранность сельских ландшафтов как уникального природно-культурного наследия.
Вымывание трудового и интеллектуального капитала из малых городов и сел приводит к тому, что остающееся там население не может адаптироваться к ускоряющимся темпам научно-технических новаций и как бы "выпадает" из современных цивилизационных процессов. Это создает угрозы социальной стабильности в стране.
Игнорирование пространственных фактор в советское время, когда доминировали интересы промышленности и предприятия насильно "вталкивались" в противопоказанную среду, привело к тому, что уровень деградации жизненной среды, сельскохозяйственных и рекреационно-оздоровительных территорий, экологической и природно-техногенной опасности, изношенности коммунальной инфраструктуры приобрели угрожающие масштабы.
За последние годы опасно усилились региональные различия в условиях жизни людей. Нейтрализация этих угроз требует значительных финансовых затрат, но является неотложной для сохранения и развития человеческого капитала, повышения инвестиционной привлекательности Украины, создания благоприятной среды для инновационного развития.
Поэтому решение указанных проблем должно, как представляется, стать одной из главных целей реформ и направленности их составляющих.
Отсутствие учета пространственных факторов приводит к тому, что утверждаемые государственные программы поддержки отдельных сфер жизнедеятельности (малые города, села, депрессивные территории и т.д.), хотя и должны быть реализованы на одной и той же территории, системно не увязаны между собой. И поэтому результативность их крайне низка.
Отсутствует естественная увязка и между работами по планировке территории и стратегиями социально-экономического развития, которые параллельно разрабатываются в границах каждой административно-территориальной единицы.
Таким образом, очевиден перерасход финансовых и интеллектуальных ресурсов, но органы власти не получают всесторонне обоснованных решений в отношении своих будущих действий.
Отсутствие стратегического видения важности территориальной составляющей демонстрирует законопроект "О государственном прогнозировании и стратегическом планировании в Украине".
В нем проигнорированы законодательно установленные работы по планировке территорий. Объективно эти работы и стратегии социально-экономического развития должны находиться в динамическом взаимодействии.
Первые, опираясь на комплексную оценку территорий как ареала своеобразного сочетания и взаимодействия общественных потребностей, ресурсных возможностей, законодательно установленных экологических, инженерно-технических, санитарных и других ограничений, обосновывают адекватные этим предпосылкам и задачам рекомендации о желательных профиле, масштабах и условиях использования пространства.
Исходя из относительной устойчивости этих результатов, природной основы и опорного каркаса территории, временные рамки таких решений объективно являются более широкими (20 лет), чем социально-экономических прогнозов (5 лет), что связано и с большей изменчивостью социально-экономических процессов. Решения по планировке территорий как бы определяют поле долгосрочных общественных потребностей и емкость территорий, желательные этапности и условия их реализации, содержат необходимую информацию для социально-экономических прогнозов.
Очередные работы по социально-экономическому прогнозированию и программированию (включая планы реализации региональных стратегий), учитывая указанные решения, а также финансовые и материальные ресурсы и конкретизирующие приоритеты, как бы постепенно "заполняют" указанное поле, привязывая этот процесс к конкретным срокам и исполнителям. Это может привести к необходимости корректировки решений по планировке территорий.
Правовая норма, устанавливающая, что работы по территориальной планировке являются первоосновой для социально-экономического прогнозирования и программирования, зафиксирована в Законе Украины "О Генеральной схеме планировки территории Украины".
В нем установлено, что на национальном уровне Кабинет Министров Украины учитывает решения Генеральной схемы в процессе подготовки прогнозов и государственных программ экономического и социального развития Украины, схем развития отдельных отраслей экономики, других государственных программ по вопросам охраны земель, здравоохранения, охраны природы, развития инженерно-транспортной инфраструктуры и туризма, сохранения историко-культурного наследия и др.
Все это определяет, что особую важность для реализации реформ имеют разработки в соответствии с Законом Украины "О планировке и застройке территорий" схем планировки территорий на национальном, региональном и особенно на местном уровне - генеральных планов населенных пунктов.
Это обосновывается тем, что цель данных работ - создание и поддержание полноценной жизненной среды, что они поэтому (в отличие, например, от металлургии или химической промышленности) непосредственно сориентированы на интересы человека, что они носят межведомственный характер и призваны гармонизировать на конкретной территории разновекторные интересы различных отраслей, что главным объектом их решений является основное национальное богатство - земля.
В этих работах выявляется местный потенциал развития, существующие и потенциальные конфликты в использовании территории, что позволяет заблаговременно предупреждать органы власти об этом для проведения упреждающих действий. Благодаря этому обеспечивается обоснованность стратегической и оперативной деятельности властных институций.
В генеральных планах определяется перечень проблемных и инвестиционно привлекательных территорий, в том числе неиспользуемых площадок промышленных, транспортных, складских объектов. В развитых странах для привлечения инвесторов даже на национальном уровне составляются каталоги таких земель с характеристиками их правового статуса и условий освоения. В Канаде такой каталог содержит примерно 30 тыс. единиц.
Генеральные планы имеют и важное политическое значение. Разрабатываемые в диалоге с гражданами, они позволяют консолидировать их для решения понятных и важных для каждого жителя проблем местного развития. Генпланы в период предвыборной кампании позволяют кандидатам в депутаты доказательно формировать свои предвыборные программы и брать на себя ответственность за решение конкретных и поддерживаемых территориальной общиной задач.
Исходя из изложенного, представляется целесообразным не только добавить шестое направление реформ - "обеспечение сбалансированного развития территорий и эффективного использования земель", но и при разработке детальных планов по реализации каждого направления реформы предусмотреть сквозной учет территориального фактора.
