Повернути спроможність громадам: чи посприяють зміни адміністративно-територіального устрою Донеччини та Луганщині відбудові регіону

На початку вересня в медіапросторі спостерігається суттєве збільшення кількості заяв про ймовірне завершення війни. І якщо раніше це здебільшого було предметом обговорення експертів та аналітиків, то зараз на цю тему висловлюються на найвищому політичному рівні. Приміром, під час зустрічі міністрів оборони країн-союзників України у форматі "Рамштайн" Президент України Володимир Зеленський заявив, що наша країна робитиме все, аби наблизити завершення війни, що має статися вже цієї осені.

Проте чим ближчим стає завершення війни, тим більш критичним стає питання підготовки до цього з боку українського уряду. "Українська правда" вже розповідала про стан підготовки Донеччини та Луганщини до реінтеграції, про кроки, які потрібно зробити для повернення місцевого самоврядування, а також про важливість залучення громадянського суспільства задля стійкого розвитку регіону. Це далеко не єдині фактори, які сприятимуть реінтеграції.

Справжня відбудова областей, які постраждали внаслідок війни, передбачає, що в перспективі місцеві громади стануть спроможними здійснювати самоврядування на власній території – зокрема, збирати податки та забезпечувати потреби населення. Враховуючи стан руйнувань житла та інфраструктури Донеччини та Луганщини, в найближчі десять років після деокупації регіону вдасться відновити далеко не все. Деякі міста, села та селища ризикують залишитись в напівзруйнованому стані надовго, а будуть і такі, які взагалі не буде можливості відновлювати, що завадить поверненню людей та бізнесу на їхні території.

Тож рано чи пізно постане питання доцільності існування таких громад як самостійних одиниць. Як зміни адміністративно-територіального устрою Донеччини та Луганщини допоможуть у відбудові регіону, а також якими можуть бути ці зміни, – розповідає "Українська правда" спільно з Міжнародним фондом "Відродження".

Зміна меж громад та районів: чому це необхідно?

Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади, що розпочалася у 2014 році, мала на меті створення та підтримку повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних і доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави й територіальних громад.

Протягом 2015-2020 років в Україні тривав етап добровільного об’єднання громад. Усі громади отримали змогу об’єднатися з іншими громадами та сформувати більші та, відповідно, спроможніші громади, здатні забезпечувати надання якісних публічних послуг. Новостворені громади повинні були відповідати критеріям спроможності – зокрема, мати не менше 3 тисяч населення, не менше ніж 300 учнів шкіл, а частка місцевих податків та зборів не мала бути меншою ніж 10% у бюджеті громади.

Водночас процес формування громад на Донеччині та Луганщині, частина яких була окупована з 2014 року, суттєво відрізнявся. Приміром, поділ на громади окупованої частини української території визначив Кабінет Міністрів без урахування думок представників громад. Територію Донеччини було поділено на 7 районів та 66 громад, 20 з яких перебували під тимчасовою окупацією на момент повномасштабного вторгнення, а територію Луганщини – на 8 районів та 37 громад, 11 з яких були тимчасово окупованими.

Директор програми "Демократія та належне врядування" Міжнародного фонду "Відродження" Олексій Орловський у коментарі УП зазначає, що ситуація на полі бою станом на 2020 рік та лінія розмежування, яка тоді існувала, мали ключовий вплив на формування громад Донеччини та Луганщини.

Олексій Орловський, директор програми "Демократія та належне врядування" Міжнародного фонду "Відродження"

"Частина території Донеччини та Луганщини була окупована, і саме ця умовна, штучна, ситуаційна лінія вплинула на формування районів і громад. Хоча процес об’єднання проводився з урахуванням методики, затвердженої Кабінетом Міністрів, деякі громади не відповідали стандартам: мали недостатню чисельність населення або ж віддаленість між центром громади та населеними пунктами перевищувала рекомендовані 20 км", – зазначає директор програми "Демократія та належне врядування" Міжнародного фонду "Відродження".

Катерина Котеленець, соціологиня

"Відчувається недовіра та непорозуміння між громадськістю та представниками військових адміністрацій. Громадськість вимагає реальних інструментів контролю над діяльністю органів влади, зокрема над розподілом ресурсів на відновлення. Також громадськості бракує інформації щодо роботи влади – що зараз роблять релоковані органи влади, як вони співпрацюють з населенням, чи направлена їх робота на перспективу та як саме вони готуються до повернення територій", – зазначила фахівчиня в коментарі УП.

Олексій Орловський нагадує, що війна, розпочата Росією, мала надзвичайно негативний вплив на ці території. Це, зокрема, значне зменшення населення через загибель людей, виїзд мешканців, руйнування підприємств, замінування територій, які залишатимуться недоступними тривалий час, та вплив на довкілля. Ці фактори негативно вплинули на спроможність громад, а отже після деокупації доведеться переглянути адміністративно-територіальний устрій, зокрема кількості районів і громад у бік зменшення.

"На сьогоднішній день критерії, за якими формувався адмінтерустрій у 2020 році, не можуть повною мірою відповідати потребам цих територій. З урахуванням руйнування промисловості, недостатнього економічного потенціалу та інших факторів, необхідно буде переглядати критерії до формування громад, щоб враховувати реалії цих територій", – пояснює директор програми "Демократія та належне врядування" МФ "Відродження" Олексій Орловський.

Необхідність перегляду адміністративно-територіального устрою Донеччини та Луганщині після деокупації відзначає і голова Всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення" Олексій Колесников. За його словами, на частині цих двох областей адміністративний устрій був затверджений без урахування багатьох реалій навіть на той час. Однак ситуація зараз виглядає так, що повернення Донеччини та Луганщини, швидше за все, відбудеться військовим шляхом, і регіони, які вже зазнали значних руйнувань, зазнають ще більших.

Олексій Колесников, голова Всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення"

"І тут постає комплекс викликів. По-перше, державі необхідно визначити, які саме населені пункти відновлювати. Деякі міста, зруйновані вщент, можливо, взагалі не варто відновлювати, враховуючи їхню до війни проблематичну спроможність. Наприклад, деякі міста, що утворилися навколо шахт, можливо, не мають сенсу для відновлення. Державі, ймовірно, доведеться визнати деякі інші території тимчасово невідновлюваними, щоб сфокусувати ресурси на тих, що мають перспективу", – пояснює голова ВГО "Асоціація сприяння самоорганізації населення" Олексій Колесников.

Повернення людей – ключовий фактор успіху відновлення

Перші роки після деокупації стануть вкрай складним часом для громад Донеччини та Луганщини. Представники військових адміністрацій цих двох областей відзначають, що мешканці, що виїхали внаслідок війни, навряд чи повернуться одразу – для цього необхідні роки, якщо не десятиліття. Це, своєю чергою, викликає питання про доцільність існування місцевих адміністрацій, що обслуговуватимуть кілька сотень громадян.

Сіверський міський голова Андрій Черняєв переконаний, що нестача молоді та людей працездатного віку стане серйозною перешкодою на шляху відновлення деокупованих регіонів.

Андрій Черняєв, Сіверський міський голова

"Коли в міста повернеться невелика кількість людей, ми розуміємо, що на першому етапі, який може тривати багато років, діти туди не повернуться. Тобто там залишаться лише старі люди та пенсіонери, приблизно 20% від загальної кількості мешканців, які повернуться до своїх домівок, якщо взагалі буде куди повертатися", – зазначає голова Сіверської міської територіальної громади Андрій Черняєв.

Виходячи з цього, утримувати цілу адміністрацію для обслуговування потреб однієї або двох тисяч людей буде занадто витратно і неефективно. За словами Черняєва, незалежно від будь-чиїх бажань та амбіцій, у такій ситуації доведеться збільшувати громади. Однак у будь-якому разі, цьому передуватиме деокупація територій та проведення оцінки їхнього стану. Саме тому розмірковувати про зміну адміністративно-територіального устрою поки зарано, говорить Сіверський міський голова.

З іншого боку, слід врахувати, що в результаті децентралізації ще до повномасштабного вторгнення близько половини доходів громад залишалися в самих громадах, і місцеві жителі могли самостійно розпоряджатися цими коштами.

"Зараз ми розуміємо, що бізнес не зможе функціонувати там протягом досить тривалого часу, по-перше, через відсутність клієнтів, а по-друге, через небезпеку, яка ще довго залишатиметься на цих територіях. Згадайте, як проходило розмінування після 2014-го, коли замінованих територій було менше ніж зараз. Це займає багато років, якщо не десятиліття", – зазначає голова Сіверської міської територіальної громади Андрій Черняєв.

Отже, повертати місцеве самоврядування певний час після деокупації буде недоцільно та й неможливо, а відтак доведеться відносно довго тримати там військові чи цивільні адміністрації, які здійснюватимуть публічне управління, доки регіон не зможе перейти до більш-менш нормального мирного життя.

Розуміння того, що саме і в якому порядку треба буде відновлювати, почне формуватися в центральних та місцевих органів влади вже після деокупації територій та детального аналізу усіх демографічних та інфраструктурних показників. Сіверський міський голова запевняє, що значна частина жителів громади вже успішно асимілюються в інших українських містах, і чи захочуть вони разом зі своїми дітьми повернутися на деокуповану територію відразу після бойових дій – це дуже велике питання.

"Рішення щодо того, що треба відбудувати, а що – ні, буде прийматися після деокупації, і в тих містах, куди люди реально повернуться. Інфраструктуру та життєзабезпечення міст доведеться відновлювати буквально в кожному населеному пункті, питання полягає лише у визначенні обсягів цієї відбудови", – говорить Сіверський міський голова Андрій Черняєв.

Начальниця Старобільської міської військової адміністрації Луганської області Яна Літвінова також погоджується з тезою про те, що адміністративні межі територіальних громад так чи інакше доведеться переглянути. І для цього, за її словами, необхідно провести об’єктивний аналіз базових показників: кількості населення, можливості повернення бізнесу, який наповнюватиме бюджет і відновлюватиме економічну спроможність громад.

Яна Літвінова, начальник Старобільської міської військової адміністрації Луганської області

"Вже є певне розуміння того, які громади найбільше постраждали від руйнувань і які можуть бути економічно неспроможними в майбутньому навіть якщо займатися їх відновленням. Але визначити, як формувати адміністративно-територіальний устрій на територіях, що зараз перебувають під тимчасовою окупацією, все ще дуже складно", – пояснює начальник Старобільської міської військової адміністрації Яна Літвінова.

За її словами, для уточнення критеріїв спроможності громад, що відповідатимуть сучасним реаліям, треба забезпечити поступовий перехід мешканців до мирного життя. Вочевидь базовим показником у цей період стане фактична кількість населення, що залишилась чи повернулась на деокуповані території. Лише після цього можна буде говорити про економічний потенціал і оновлені межі громад, зокрема тих, що є максимально наближеними до кордону з країною-агресором.

"Підсумовуючи, два основних критерії будуть такими: фактична кількість населення та економічний потенціал цієї території. Третім критерієм може стати спроможність відновлення всіх сфер життя, медичних та освітніх закладів, соціальних інституцій. Адже станом на зараз є населені пункти, які повністю зруйновані, де немає будинків і домоволодінь, і де, на жаль, немає сенсу відновлювати певні сфери послуг через відсутність людей", – підкреслює начальник Старобільської міської військової адміністрації, що на Луганщині.

Прикладом, що мотивує, для пані Літвінової стала Бахмутська громада Донецької області: згідно з результатами одного із соціологічних опитувань, більшість людей там висловили готовність повернутися навіть у повністю зруйноване місто та відновлювати його з нуля.

Що стосується територій, які зазнали "тихої окупації", де руйнування не були значними, але які наразі залишаються захопленими – в пріоритеті там мають бути ті громади, до яких потенційно може повернутися якнайбільша кількість населення.

"Такі громади потребують забезпечення всіх сфер життєдіяльності, про які я вже згадувала, включаючи відновлення критичної інфраструктури: водопостачання, газопостачання, електропостачання. Також це стосується відбудови у соціальній, медичній, освітній та адміністративній сферах", – резюмує начальник Старобільської міської військової адміністрації Яна Літвінова.

Одним із можливих варіантів розвитку може стати визначення умовних зон відновлення, де показники кількості населення, стан інфраструктури та спроможності уряду з відбудови дозволять пріоритезувати ці території в загальній стратегії післявоєнного розвитку країни.

Підводні камені нового адміністративно-територіального устрою

Формування оновленого адміністративно-територіального устрою Донецької та Луганської областей після деокупації територій, якого вочевидь не уникнути, відбуватиметься за певними критеріями, які відрізнятимуться від тих, які були застосовані при формуванні громад по всій території України з 2015 по 2020 роки.

"Станом на сьогодні ті критерії не можуть повною мірою відповідати потребам цих територій. З огляду на руйнування промисловості, недостатній економічний потенціал та інші фактори, необхідно буде переглядати вимоги до формування громад, щоб враховувати реалії цих територій", – розповідає директор програми "Демократія та належне врядування" Міжнародного фонду "Відродження" Олексій Орловський.

Він зазначає, що у межах проведеного дослідження, аналітична група, що складалася з представників "Асоціації сприяння самоорганізації населення", "Центру політико-правових реформ", "Громадської ініціативи Луганщини" та "Асоціації «Відродження та розвиток»" запропонувала коригування критеріїв, спрощення та уточнення визначення меж територій громад у майбутньому плануванні адміністративно-територіального устрою для Донецької та Луганської областей.

Перший критерій, за яким мінімальна кількість мешканців становить 3000 осіб, аналітики пропонують залишити, оскільки на окремих територіях населення може бути доволі малочисельним. Однак прогнозування кількості населення наразі є проблематичним через наявність таких факторів, як замінованість територій.

Другий критерій, який пропонують зберегти експерти, – це мінімальна чисельність учнів, що здобувають або здобуватимуть освіту в закладах середньої освіти на території громади, яка наразі становить 300 осіб. На думку аналітиків, це виглядає реалістичним і виправданим, адже громада повинна мати перспективи розвитку. Якщо ж в громаді буде лише 100 учнів, її майбутнє і здатність до розвитку викликає сумніви.

Третій критерій, який стосуватиметься деокупованих територій і який необхідно додатково визначити – це частка працездатного населення. Враховуючи різні сценарії для цих територій, мінімум у 30% працездатного населення від загальної чисельності громади є необхідним, щоб забезпечити економічну перспективу.

"Ми пропонуємо зосередитись на цих трьох основних критеріях, тоді як інші критерії, передбачені чинною методикою, такі як частка місцевих податків і зборів у структурі доходів бюджету громади, площа території громад, відстань між населеними пунктами тощо можна опустити. Беручи до уваги всі обставини, забезпечити їх на належному рівні в перехідний період буде дуже складно", – прогнозує директор програми "Демократія та належне врядування" МФ "Відродження" Олексій Орловський.

Погоджується з такою позицією і голова ВГО "Асоціація сприяння самоорганізації населення" Олексій Колесников. Він зазначає, що такі критерії, як площа територій або податкова спроможність не будуть адекватними в реаліях, з якими зіткнуться Донеччина та Луганщина після деокупації.

"Критерій податкової спроможності, приміром, не може бути застосований через відсутність людей і знищення виробничих потужностей. Тож для цих територій треба орієнтуватися, зокрема, на чисельність населення, кількість учнів, і частку працездатного населення. Це ключовий момент, оскільки якщо люди не повернуться, навіть потенційна спроможність громади під великим питанням", – зазначає голова ВГО "Асоціація сприяння самоорганізації населення" Олексій Колесников.

Чи готується держава до перегляду меж громад Донеччини та Луганщини

У липні 2022-го Верховна Рада України опублікувала Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо засад державної регіональної політики та політики відновлення регіонів і територій" [Закон № 2389-IX – ред.]. Згідно з цим законом, в країні було запроваджено єдину трирівневу систему документів стратегічного планування регіонального розвитку: держава – регіон – громада.

Деякі положення цього закону говорять про те, що окрема увага приділятиметься "територіям відновлення, до яких віднесено територіальні громади, на території яких відбувалися бойові дії та/або які були тимчасово окуповані, та/або на території яких наявні руйнування об’єктів критичної інфраструктури, соціальної інфраструктури, об’єктів житлового фонду внаслідок ведення бойових дій, а також які характеризуються різким погіршенням рівня соціально-економічного розвитку та значним переміщенням населення до інших регіонів та/або інших держав".

Рівно за рік, у липні 2023-го, Кабінет Міністрів прийняв постанову № 731, якою затверджено Порядок визначення територій відновлення, який встановлює вимоги та критерії, необхідні для віднесення територіальних громад, мікрорегіонів та макрорегіонів до територій відновлення.

Наталія Козловська, заступниця Міністра розвитку громад, територій та інфраструктури

"Відповідно до положень оновленої Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки, активні бойові дії на території України призвели до поглиблення диспропорцій у розвитку регіонів і збільшення кількості територій, які потребують державної підтримки та застосування спеціальних механізмів та інструментів стимулювання їх розвитку", – відповіла на запит УП заступниця Міністра розвитку громад, територій та інфраструктури України Наталія Козловська.

За її словами, детальні кроки з реалізації Стратегії будуть міститися в Плані заходів на її виконання, який включатиме, серед іншого, програми регіонального розвитку.

Водночас в Мінінфраструктури підтверджують, що затверджені у 2020 році критерії оцінки рівня спроможності територіальних громад, відповідно до яких здійснювалося формування територіальних громад, "не враховують об’єктивні обставини, що склалися в умовах повномасштабної збройної агресії Російської Федерації".

З огляду на це, повоєнне відновлення України потребуватиме перегляду переліку та складу територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів у 2020 році, зокрема тих, що розташовані у зоні активних бойових дій та на тимчасово окупованій території. А втім, в Мінінфраструктури додали, що оновлені критерії формування територіальних громад, визначення їх адміністративних центрів і критерії утворення районів на сьогодні не визначені, а відтак жодної конкретики щодо потенційного адміністративно-територіального устрою Донецької та Луганської областей також немає.

Отже, чим ближчою стає деокупація Донецької та Луганської областей, тим актуальніше виглядає підготовка стратегії та конкретних підходів відновлення спроможності територіальних громад регіону. Ключова роль в цьому процесі належатиме Кабінету Міністрів та урядовим відомствам, однак загальний успіх залежатиме від скоординованості усіх стейкхолдерів процесу, зокрема, громадськості та експертного середовища, які вже доволі довго займаються питаннями підготовки до реінтеграції.

Аби дізнатися більше, ви можете ознайомитися з комплексним аналітичним дослідженням щодо реінтеграції Донеччини та Луганщини, яке було ініційоване Міжнародним фондом "Відродження" та реалізоване за участю "Асоціації сприяння самоорганізації населення", "Центру політико-правових реформ", "Громадської ініціативи Луганщини" та "Асоціації «Відродження та розвиток»".

Повернути спроможність громадам: чи посприяють зміни адміністративно-територіального устрою Донеччини та Луганщині відбудові регіону

За підтримки Міжнародного фонду "Відродження"

01 жовтня 2024