Посередник між парламентом і президентом: РНБОУ в пошуках нового хазяїна
Політична реформа з потугами і криками перетворилася з таємної мрії другого президента України на нову реальність. А отже, вітчизняна "еліта" зіштовхнулася з необхідністю шукати нові важелі впливу на ситуацію та досягнення своїх цілей.
Зміна системи координат – передача влади від президента до парламентської більшості та уряду – серйозно послабила позиції президента в плані активного впливу на дії політичних сил у парламенті й роботу органів виконавчої влади.
Водночас правляча коаліція на чолі з прем'єром не може бути впевненою, що силові міністри, призначені верховним головнокомандуючим, будуть послідовними в реалізації політики уряду.
У такій ситуації нового значення набуває Рада національної безпеки і оборони України – конституційного органу, якого жодною мірою не торкнулася політична реформа.
Саме РНБО може стати тим важелем стабілізації і знаходження балансу політичної системи, якого сьогодні шукають політики. А може і не стати...
Первісно визначена роль РНБОУ як органу координування різних структур має суттєве значення для України. Такий конституційний орган, по суті, легітимізує на найвищому рівні усі консенсуси, що будуть досягатися між президентом і прем'єром. І це тільки одна з можливих корисних функцій Ради.
Так, органи, чия компетенція збігається або подібна до повноважень Ради національної безпеки і оборони України, у багатьох країнах виступають як найважливіші учасники політичного процесу.
Вони беруть участь не тільки у виробленні пропозицій для глави держави (уряду), але й можуть бути самостійним ініціатором політичних рішень і навіть керувати країною у період кризи - подібні повноваження має, наприклад, Бюро національної безпеки у Польщі.
Втім, в основному, роль подібних інституцій у країнах західної демократії полягає,
по-перше, в аналізі ситуацій та рішень, винесенні пропозицій на обговорення,
а по-друге, в колегіальному ухваленні рішень чи, щонайменше, у наданні президенту чи прем'єр-міністру декількох точок зору, які є важливим підґрунтям для його власного рішення.
Роль ради національної безпеки може різнитися в одній і тій самій державі в залежності від особистості і позицій президента.
Так, у США в різний час рада національної безпеки відігравала різні ролі:
а) при сильному президентові – просто закріплювала його рішення "колегіальним рішенням";
б) за наявності рівнозначних груп впливу, кожна з яких мала вплив на президента, рада проводила колегіальні дебати, під час яких ухвалювалося рішення.
НАЙКРАЩІ СТАТТІ |
Мільйонери Тимошенко влаштували бунт Тимошенко зрозуміла, що вона не Біле братство, а "Армія Світла" |
в) відігравала роль самостійного політичного органа, який впливав на президента – так було у випадку "Іран-Контрас" за президента Рейгана.
А в Росії, наприклад, Рада нацбезпеки спочатку була серйозним консультативним органом при Кокошині. Через певний час її секретарем на півроку став такий собі Володимир Путін, а тепер цей орган має чисто номінальний характер. Прогрес очевидний.
По суті, рада нацбезпеки – це гнучкий і зручний орган, який існує для оптимізації та направлення комунікативних потоків, що стосуються діяльності голови держави, і які різняться в залежності від багатьох обставин.
В Україні під час другого президентського терміну Леоніда Кучми цей орган втратив своє значення, ставши лише інструментом публічного затвердження рішень президента, та й то у дуже рідкісних випадках.
Не набула Рада нового значення і в нових умовах після помаранчевої революції – хоча багато експертів і прогнозували протилежне.
Сьогодні ж, в умовах пошуку механізмів політичного консенсусу і взаємодії у трикутнику президент – парламент – уряд, конституційні зміни дають черговий шанс для відродження інституту РНБОУ.
Для цього є декілька підстав:
- президент був і залишається верховним головнокомандуючим, людиною, яка має право оголошення війни, а у випадку своєї близькості до армії – і до силових методів ведення політики;
- президент призначає силових міністрів, які за посадою входять до РНБОУ;
- водночас прем'єр за посадою також входить до РНБОУ, отже, представляє в цьому органі думку парламентської більшості;
- нарешті сама РНБОУ по законодавству відіграє роль з'єднувальної ланки між урядовими бюрократами, військовими і правоохоронцями з одного боку, та главою держави і політичними колами загалом – з іншого.
Звичайно, за умови, коли президент і прем'єр-міністр є представниками однієї коаліції і не конкурують, роль РНБОУ зводиться до чисто консультативного органу і залежить від особистості її керівника, тобто діє за схемою, яка працює в США.
Однак, якщо виникає ситуація подібна до тієї, що склалася внаслідок парламентських виборів 2006 року, і прогнозований конфлікт між парламентом, президентом і прем'єром вимагає постійної координації дій, Рада стає майданчиком для переговорів. І може виконувати цю роль досить ефективно – в силу низки причин.
По-перше, РНБОУ – це вже існуючий механізм, закріплений в Конституції, який, працюючи півтора десятка років, має відповідні аналітичні і практичні напрацювання. Просто нелогічно і витратно створювати додаткові механізми консенсусу, якщо вже існує один, який має найвищу легітимну владу.
По-друге, апарат РНБОУ може діяти на користь обох посадових осіб: прем'єра як керівника уряду і президента, який, хоча і втратив частину повноважень, залишається головою РНБОУ, підписує її рішення, а отже, може суттєво впливати на всі питання, що стосуються безпеки.
Отже, аналітики, експерти і цілі інституції можуть надавати незалежну і повну інформацію для обох керівників держави, створюючи таким чином єдину платформу для порозуміння.
Однак для досягнення подібного ідеального стану речей необхідно забезпечити низку важливих заходів. РНБОУ може стати переговорною ареною в період, коли головні посади посідають опоненти, або координуючим органом в період, коли править одна сила. Але для цього парламенту необхідно затвердити серйозні зміни до законодавства.
Звичайно, пріоритетними є закони, що регулюють діяльність самого законодавчого органу, а також закон "Про Кабінет Міністрів". Однак варто наголосити і на новій редакції Стратегії національної безпеки України, яка могла б визначити основні загрози для політичного ладу країни, звузила б коло питань для РНБОУ, та визначила б процедуру проходження рішень РНБОУ.
Надзвичайно важливим є введення інституту парламентських слухань та опосередкованого парламентського контролю за діями РНБОУ – через спеціальні комісії, що дозволило б тримати апарат Ради та її керівництво в межах законодавства України.
Нарешті серйозну вагу має людина, яка посідатиме посаду секретаря Ради. Призначення професійного політика в умовах конфлікту неминуче призведе до загострення ситуації навколо повноважень Ради і схиляння її на бік одного з опонентів.
Тому в ситуації, подібній до нинішньої, важливо поставити на чолі апарату Ради технократа, науковця, який би опікувався процедурними та технічними питаннями і орієнтував би РНБОУ на досягнення конкретних цілей в рамках стратегії національної безпеки, а не в рамках кадрової політики президента чи прем'єра.
Призначення Володимира Горбуліна в.о. секретаря РНБОУ, очевидно, є спробою призначити такого собі аполітичного українського Генрі Кісінжера, який міг би повністю використовувати можливості Ради. Менеджерський талант та організаційні можливості Горбуліна підкріплюють правильність такого рішення.
З іншого боку, напівлегальна та непотрібна приставка "в.о.", а також джерела з адміністрації президента стверджують, що за умови агресивної поведінки прем'єра Тимошенко секретарем РНБОУ може стати хтось інший – політик з іміджем вовка, який би вправно грав роль наступника Ющенка. Паралелі з Росією очевидні, хоча й чисто теоретичні.
Тому тільки після вирішення цих питань - кадрового і законодавчого - РНБОУ зможе стати справжнім посередником між парламентом і президентом, який вестиме всі політичні сили до правильних або, як мінімум, мінімально конфліктних рішень.
Артем Біденко, аспірант Національного інституту стратегічних досліджень
