Федерація "від Януковича і Ахметова"
Останні заяви Віктора Януковича та лідерів Партії регіонів про радикальну зміну форми державного устрою України, яка передбачає перехід до федеративного устрою нашої країни, залишилися поза увагою широкого кола громадськості та фахівців.
З огляду на суттєву трансформацію державного устрою України, яка відбудеться, якщо ця реформа буде втілена у життя, це виглядає щонайменш дивно.
Головна теза Януковича полягає у тому, що "федеративна реформа дасть Україні покращення життя всіх громадян, наблизить владу до людей і підвищить її рівень відповідальності".
У публікації голови Луганської обласної ради Віктора Тихонова, № 8 у виборчому списку Партії регіонів, розміщеній на офіційному сайті Партії регіонів, та присвяченій федералізму, використовується і моє дослідження "Історія української конституції".
Враховуючи це, та той факт, що професор, доктор наук Віктор Янукович закликав до публічної дискусії щодо можливого реформування державного устрою України, я готовий взяти участь у такій дискусії та, попередньо, навести кілька принципових зауважень щодо доцільності та своєчасності ідеї федералізації України.
"Федеративна Україна": нова Конституція, законодавство і двопалатний парламент
У сучасному світі федеративних держав налічується не так багато (близько тридцяти). За всіх відмінностях у різних моделях федерацій, незмінною є логіка їх функціонування: визнання суверенітету за суб’єктами федерації. Його ознаками є наявність у суб’єктів федерації власних Конституцій, парламентів, урядів, певних відмінностей у судових системах, символіки (герб, прапор, гімн) тощо.
Виходячи з даної логіки, для зміни форми державного устрою України необхідно розробити і ухвалити нову Конституцію, або внести зміни до значної кількість статей нині чинного Основного Закону (який затверджений для унітарної держави). Для цього потрібна згода двох третин парламенту та затвердження на всеукраїнському референдумі. Потрібно буде також ухвалити та внести зміни до кількасот законодавчих актів, насамперед у сферах бюджетної політики та місцевого самоврядування.
Федеративний устрій потребує і ускладнення структури влади на центральному рівні, а саме – запровадження двопалатного парламенту, верхня палата якого здійснюватиме представництво інтересів суб’єктів федерації.
Тому нинішня Верховна Рада має стати двопалатною. Це, поряд із трансформацією обласних рад у Законодавчі збори суб’єктів федерації, а обласних адміністрацій – у Земельні уряди, з відповідними змінами у структурі цих органів, потребуватиме не лише фантастичного збільшення кількості чиновників, а й суттєвого збільшення видатків на утримання державного апарату у Києві та столицях суб’єктів новоствореної "Української федерації".
Таким чином, Україна буде втягнута у тривалий процес реформування системи влади та законодавчої бази. Наслідком цього стане неможливість здійснювати ефективне управління державою, швидкі реформи у економічній та політичній сферах на національному рівні. Зменшиться і продуктивність роботи парламенту – замість ухвалення життєво важливих для суспільства законів (у сфері, наприклад, пенсійної реформи), Верховна Рада буде опікуватися затвердженням Конституцій Житомирської чи Миколаївської областей.
Чи потрібні Україні 25 Конституцій, Верховних Рад і урядів?
Федеративний устрій країни передбачає наявність у кожного регіону власного законодавчого органу – парламенту, який наділений правом ухвалювати закони місцевого рівня. Місцевий парламент формує Земельний уряд, який не є ланкою державної системи виконавчої влади.
На відміну від обласних адміністрацій, які зараз в Україні проводять державну політику на місцях, уряди суб’єктів федерації, в рамках конституційних повноважень, самостійно здійснюють виконавчу владу на території суб’єкта федерації. За федеральним центром залишаються лише окремі ключові повноваження державної політики (передусім у сферах, які стосуються зовнішньої та фінансової, спільної валюти, та збройних сил).
Як відомо, до складу України зараз входять 24 області та Автономна Республіка Крим (не рахуючи міст Києва і Севастополя, теж можуть претендувати на статус суб’єкта федерації). Таким чином, після зміни державного устрою в Україні існуватиме мінімум 25 урядів, сформованих, відповідно до 25-ти Конституцій, 25-ма парламентами, які реалізовуватимуть 25 самостійних політик.
Що ж виграє від цього пересічний громадянин, чи стане влада, як обіцяє Янукович, "ближчою до народу"? Чи можна буде говорити про відповідальність влади, її підзвітність громадянам, якщо народ обрав президента чи Верховну Раду, а на місцях повнотою влади володітимуть, фактично, зовсім інші сили?
У державах з усталеними традиціями федералізму ця проблема вирішується завдяки досягненню консенсусу політичних еліт щодо основних напрямів державної політики, активній участі громадян у громадському та політичному житті, структурованої партійної системи, усталених демократичних традицій.
В Україні ж сьогодні рух саме за федеративний устрій держави з усіма атрибутами федералізму "знизу" - практично відсутній, за винятком керівництва кількох областей.
Натомість, в усіх регіонах України поширене усвідомлення іншої потреби – посилення ролі громад на рівні окремого села, міста, селища (насамперед – через перерозподіл управлінських функцій та бюджетних повноважень) в рамках унітарного державного устрою. Федералізація ж України цієї проблеми не знімає – адже надання "згори" обласному центру регіону статусу столиці суб’єкта федерації не означатиме автоматичне "наближення влади до людини".
Слід зазначити, що Партія регіонів у обстоюванні прав місцевого самоврядування є далеко не послідовною. Адже адміністративно-територіальну реформу за проектом Романа Безсмертного (яка через невдалу організацію так і не розпочалася), "регіонали" піддавали нещадній критиці.
Не менш важливим є той факт, що створення 25 чи 27 "нових" парламентів в Україні потребуватиме і закріплення особливого статусу новоспечених "народних депутатів Полтавщини, Донеччини…".
Якщо раніше депутати обласних рад (а чинний закон дозволяє мати у складі обласної ради до 200 депутатів) працювали на громадських засадах, то з підвищенням статусу цих рад до рівня локального парламенту вони, очевидно, потребуватимуть і пільг на рівні депутатів Верховної ради – грошове утримання, високі пенсії, надання житла, та, найголовніше, конституційне (а не лише законодавче) закріплення депутатської недоторканності.
У цьому питанні Янукович та його команда якраз послідовні – адже саме поширення недоторканності для депутатів місцевих рад і було однією з ключових умов підписання лідером Партії регіонів відомого меморандуму з Ющенком. Можна лише уявити, скільки колишніх бізнесменів з "непростим минулим" (на кшталт Рената Ахметова) з’явиться у нових парламентах України.
Враховуючи сказане, можна констатувати, що реальним наслідком федеративного устрою для України стане автономізація регіональних кланів, які стануть фактично безконтрольними у своїх діях і будуть керувати регіонами на власний розсуд.
Новий розкол України: замість "трьох сортів" - технологія федералізму
Як бачимо, команда Януковича за останній рік пройшла серйозну еволюцію - від поділу України на три сорти до її розділення на 25 "князівств". Напевне, американські чи російські політтехнологи, які в свій час підказали Януковичу поділити Україну на три сорти (адже не є секретом, що біг-борди з такою інформацією розміщувались за сприяння влади Кучми-Медведчука-Януковича), тепер підказують лідеру Партії регіонів нову ідею – зробити з нашої унітарної країни федеративну, яку можна розглядати як більш витончений формат розколу України.
У цих "князівствах" пануватимуть бізнесмени, які, користуючись недоторканністю, стануть практично безконтрольними для правоохоронних органів. Таким чином, ціна "федералізації" України – розпад і дезінтеграція системи влади в Україні, та остаточне зрощення її з криміналітетом на місцевому рівні, що уже зараз можна спостерігати на території Донецької області.
Федералізм по-донецьки – можливо, оптимальний вихід для партії, яка веде до парламенту представників переважно одного регіону та захищає його інтереси. Однак не варто забувати, що Україна – це не лише Донецька область, й іншим регіонам не слід переймати практику управління, яка склалася в цьому регіоні.
Цікаво, що класики української політичної думки, зокрема, Михайло Драгоманов та Михайло Грушевський, були прихильниками федералістських ідей. Однак їх позиція стосувалася не лише і не тільки федеративного устрою України, а й федералізації тодішньої Росії.
Теоретикам сучасного українського федералізму варто нагадати, що на той час навіть федерація у складі Росії розглядалася як неабияке досягнення. Частини України у творах того ж Драгоманова є окремими суб’єктами федерації у складі… Російської держави.
Чи не готує Янукович таку ж долю і для регіонів нинішньої України?
Микола Томенко, кандидат історичних наук, автор книг "Історія Української конституції", "Самоозначення України: від історії до політики".
