Округи та префекти. Як в Україні можуть з'явитися "смотрящіє" від Зеленського
Володимир Зеленський запропонував Верховній Раді внести зміни до Конституції, які мають стосуватись децентралізації.
Децентралізація – не вигадка нової влади. Петро Порошенко теж пропонував ухвалити законопроєкт, текст якого, здебільшого, співпадає з пропозиціями Зеленського.
У 2015 році Рада проголосувала за реформу експрезидента в першому читанні. Того дня через скандальні правки про особливий статус Донбасу під парламентом спалахнули протести, які переросли у сутички мітингувальників із силовиками і спроби штурму Ради. У правоохоронців кинули гранату, близько сотні людей отримали поранення, 4 нацгвардійця померли.
Зрештою, законопроєкт так і залишався "попередньо схваленим" протягом 4 років. Нині документ значиться відкликаним, а нова влада внесла свій.
Наразі навіть у "Слузі народу" визнають, що їхній законопроєкт схожий на той сумнозвісний. На питання, чому не взяли проєкт Порошенко за основу, лідер партії Олександр Корнієнко пояснює, що до нього вже не можна вносити правки та й сам проєкт не перереєстрували для нового скликання.
"Українська правда" розбиралася, як новий територіально-адміністративний устрій змінює Україну, які несе загрози та чим новації Зеленського відрізняються від новацій попередників.
Про громади, особливий статус Донбасу і Севастополь без статуса
Одна з основних і найбільш відомих рис української децентралізації – утворення громад замість міст, селищ і сел. Однак змінитися мають й інші звичні назви.
Нині адміністративно-територіальний устрій України складається з областей, районів, міст, районів у містах, селищ і сіл. Окремо стоїть Автономна Республіка Крим.
Команда Зеленського хоче змінити цю систему таким чином: найнижчий рівень – громади, вони складаються в округи. стання ланка – області. АР Крим також має залишитись окремою одиницею.
На відміну від тих громад, які утворюють зараз, громади після реформи Зеленського будуть реєструватись юридичними особами. Цей процес, які і інші деталі, ще будуть уточнювати додатковими законами, пояснює Корнієнко:
"На виконання цих змін в Конституцію треба розробити пакет децентралізаційних законів, він уже фактично розроблений, його треба обговорити із суспільством".
Із Конституції планують прибрати спеціальний статус Києва і Севастополя. Київ все ж буде відрізнятись від інших міст, але як столиця.
Корнієнко, який представляв президентський законопроєкт, пояснює, що сенсу у "спеціальності" немає:
"Немає сенсу надавати окремий статус ні містам, ні областям. Є правовий статус як столиці Києва – тому що це столиця. І то це пов’язано з виконанням столичних функцій. А решта міст – навіщо окремий статус?"
Пропозиція попередників дещо відрізнялась. Громади мали би становити райони, а області і Крим були б регіонами. Севастополь теж хотіли залишити "особливим".
Одне з найбільш спірних питань до децентралізації Порошенка – це особливий статус Донбасу. У головному законі мало з’явитись одне речення, яке передбачало, що особливості самоврядування в ОРДЛО регулюватиме окремий закон.
Водночас, із Конституції пропонують викреслити абзац із переліком областей. У "Слузі народу" це пояснюють "світовою практикою".
"Назви регіонів є тільки в Конституціях тих країн, які є федеративні. Просто Конституція приводиться до європейського стилю в плані місцевого самоврядування, – каже Корнієнко, запевняючи, що про плани змінювати назви чи межі області не йдеться. – Назви змінювати навпаки буде простіше, якщо у нас буде така ситуація, як з декомунізацією – не треба голосувати на одній сесії, 300 голосами".
Префекти
Зовсім нове для української політики латинське слово "префект". Це нова посада – той, хто її обійматиме, має бути "представником держави в округах і областях". У нинішній ієрархії найближчий аналог – голова місцевої державної адміністрації, якого у народі зазвичай називають "губернатором".
Хоча Корнієнко називає цей зв’язок лише віддаленим:
"Голова ОДА представляє і реалізує виконавчу владу в області, а префект представляє державу. І таким чином він тільки координує центральні органи виконавчої влади, а основна його функція – слідкувати за законністю рішень органів місцевого самоврядування".
Префекти формуватимуть свої офіси (фактично – замість адміністрацій). Призначати префекта буде президент за погодженням з урядом. Обіймати посаду префект може лише 3 роки і не більше одного терміну, весь цей час він підконтрольний і підзвітний главі держави і Кабміну.
Основні повноваження префекта пропишуть одразу ж у Конституції:
- адміннагляд за місцевою владою, щоб та дотримувалась законів,
- координація роботи влади,
- забезпечення взаємодії різних органів в умовах воєнного або надзвичайного стану.
Префект зможе внести президенту подання про зупинення документа місцевої влади, який суперечить Конституції та загрожує державному суверенітету, територіальній цілісності та нацбезпеці.
Схожі пропозиції, майже слово в слово, подавав і Петро Порошенко. Хіба що з трошки іншим формулюванням про контроль над префектом: він мав бути "відповідальний перед президентом", а підзвітний та підконтрольний – Кабміну.
Зміни до порядку управління
Децентралізація торкнеться не лише назв територіальних одиниць і посад. Зміняться і деякі правила, за якими існують органи місцевої влади.
Як і зараз, громадяни обиратимуть парламенти на всіх рівнях: ради громад, окружні та обласні ради. Щоправда нині місцеві депутати отримують мандат на 5 років, а після децентралізації Зеленського – зможуть на 4 роки. Такий термін пропонував і Порошенко.
Такий же термін працюватиме голова громади. А от повноваження голів окружної та обласної ради становитимуть лише один рік.
Президент має право зупинити повноваження голови громади, місцевих, окружних чи обласних депутатів – якщо місцеві чиновники ухвалять рішення, яке, на думку префекта, порушуватиме Конституцію і загрожуватиме Україні.
Для цього главі держави потрібне буде лише подання префекта. У такому випадку президент також звернеться до Конституційного суду та призначить тимчасового державного уповноваженого. Останній візьме на себе організацію роботи чиновників на місцях, де виникли проблеми.
Цю норму Олександр Корнієнко пояснює так:
"А їх (вибори – УП) і зараз Верховна Рада не призначає. Чергові вибори відбуваються автоматично, відповідно до Конституції, і це норма прямої дії. Центральна виборча комісія, виконуючи Конституцію, просто розпочинає виборчий процес, відповідно до закону".
Дедлайни
Основним дедлайном для проведення всіх змін у адміністративно-територіальному устрої буде 1 березня 2021 року.
До цього часу президент за поданням Кабміну має призначити префектів, а держадміністрації мають остаточно передати свої повноваження.
Впродовж 90 днів після вступу в дію змін до Конституції мають відбутися перші місцеві вибори.
За даними урядового сайту децентралізації в Україні вже створено 1009 ОТГ з запланованих 1359. Залишається відкритим питання, що робити з населеними пунктами, які не об’єдналися в жодну територіальну громаду.
"Уряд через систему поки що старої виконавчої влади буде проводити консультації на містах з тими, хто не об’єднався, щоб вони все-таки об’єднались. На місцеві вибори восени ми маємо вийти складом, наближеним до того, який буде багато років в Україні" – пояснює Олександр Корнієнко.
Що не так зі змінами до Конституції
Чому правки до Конституції, які змінюють адміністративно-територіальний устрій України, викликають не тільки багато запитань, а й відвертий подив у експертного середовища, "Українській правді" пояснив Назар Заболотний, аналітик ГО "Центр UA":
Особливий статус Донбасу, про який кажуть, що нібито його у документі нема, закладається в нормі, яка дозволяє закону визначати адміністративно-правовий статус окремих територіальних одиниць. Як наслідок може бути не тільки окремий статус Донбасу, а й будь-якої іншої області.
Це запускає погану ланцюгову реакцію. Не сильно проукраїнські мери міст вже зацікавилися такою опцією.
Зміни не стосуються децентралізації. Нею тут навіть і не пахне. Зараз районна обласна рада, як і органи місцевого самоврядування можуть висловити недовіру голові відповідної районної чи обласної адміністрації, після цього голову мають знімати. Після змін все відбуватиметься навпаки. Той, хто був головою адміністрації і буде префектом, отримує можливість за рішенням президента усувати від повноважень голову громади чи раду.
Президент фактично призначає свого "смотрящєго" за містом, за районом, за областю.
Префект – це не представник держави, це представник однієї конкретної людини, президента.
Уряд має формально ініціювати його призначення. Далі сам уряд вже не може змінити префекта, він має вносити подання президенту. Президент хоче розглядає, хоче ні. Якщо це його людина, він може і не розглядати.
Щоб залишитись на посаді, префекту потрібно бути у хороших відносинах з президентом, на політику уряду він може просто не зважати.
Для українців буде незрозуміло, а чого всі мери і всі громади стараються бути такими лояльними до президента? А в них просто не буде іншого виходу.
Декомунізація. Видається, що частину тексту писав той, хто її не любить. Вказано, що назву населеного пункту можна змінювати тільки з урахуванням думки місцевого населення. Таким чином Комсомольськ ніколи б не став Горішніми Плавнями. Незрозуміло, наскільки виправдано вносити це в Конституцію.
Щодо компенсації державою збитків місцевого бюджету. Йдеться про рішення, яким зобов’язують державу, у випадку, якщо вона завдала збиток місцевим бюджетам, компенсувати витрати. Світ дуже плинний. Одного дня нам треба буде, наприклад, зменшити відсоток податку з землі, який йде в місцевий бюджет, а ми це зробити не зможемо, бо це рішення держави завдаватиме шкоду органам місцевого самоврядування. Тобто ніяких глобальних змін не можна буде робити.
Вбивство публічної служби як явища. У документі є декілька норм. Перша норма, що голова облради і ради округу змінюється щороку. Навіщо це робити, пояснити здоровим глуздом неможливо.
Якщо у Дніпрі, наприклад, 90% набирає "Слуга народу", логічно, що головою ради стає лідер місцевого осередку партії. Наступні 3 роки з 4-ьох, доки працюватиме облрада, йому потрібно буде когось призначати замість себе, а самому рулити. Ми у Конституції даємо можливість щороку виганяти людей і набирати нових.
Щодо префектів. Офіс префекта формує сам префект. Вони змінюються раз на три роки, держслужбовців відповідно можна буде виганяти раз на три роки. Хто захоче йти на таку державну службу? В жодній країні світу такого немає.
Зеленський не Габсбург. Він не може дарувати нам Конституцію. Конституція – це суспільний договір між нами з вами. А не між ним і нами, чи ним і Верховною Радою. Так як вони хочуть: сьогодні внести, а протягом пленарного тижня відправити у Конституційний суд – це не робота.
Найбанальніше, але головне запитання: що вони хотіли зробити. Вносяться зміни до Конституції, які зачіпають кожного, а ми не знаємо, яку Україну після цих змін хоче побачити президент і влада.
Соня Лукашова, Катерина Рещук
