Зелена книга. Що хоче змінити Зеленський в Конституції
Після активного початку парламентського скликання "Слуга народу" і її фактичний лідер президент Володимир Зеленський вирішили не збавляти темп, за який цей склад вже встигли прозвати "шаленим принтером".
На другому засіданні сезону черга дійшла до змін у Конституцію, які вирішили швидко провести через Раду і КС.
Настільки швидко, що про нюанси новацій не можуть розповісти більшість "зелених" депутатів.
У самих законопроектах та пояснювальних записках до них конкретика і справді часто відсутня як така.
В документах, які направляються до Конституційного суду, переважно вживаються абстрактні формулювання на кшталт реформування, оптимізація, структуризація, забезпечення, врегулювання чи удосконалення.
Всі закони подані як першочергові та невідкладні. Проте нагальність жодного з них не аргументована. Немає також пакету відповідних законів, які продовжували б логіку конституційних змін.
Є одна досить бентежна тенденція, яка ледь помітно проглядається за більшістю запропонованих Зеленським змін – поступова, непомітна спроба обмежити роль парламенту.
З одного боку, президент намагається закріпити за собою спірні повноваження, які встиг захопити його попередник, з іншого – депутатів частково починають обмежувати. Починаючи з права одноосібно подавати закони.
"Українська правда" вирішила розібратися, які новації для Конституції пропонує Зеленський і як аргументує їх ухвалення.
Законопроект: Скасування депутатської недоторканності
Аргументація: "Скасування недоторканності народних депутатів України досі залишається невирішеним і за час, що минув від внесення на розгляд парламенту названого законопроекту, не втратило актуальності.
Суспільна думка свідчить, що гарантії недоторканності народних обранців в існуючому обсязі є невиправданими та по суті перетворилися в гарантії безкарності", – йдеться у пояснювальній записці до законопроекту.
Історія зняття недоторканності: Ще у 2000 році на всеукраїнському референдумі близько 90% українців підтримали думку, що імунітет у нардепів потрібно забрати. Але частина 80 Конституції так і залишилася без змін.
У 2007 році екс-генпрокурор Юрій Луценко, будучи у першій п'ятірці блоку "Наша Україна – Народна самооборона", обіцяв скасувати депутатську недоторканність.
Тоді ж таку саму обіцянку партія Віктора Ющенка "Наша Україна" зробила передвиборчим гаслом, коли брала участь у парламентських виборах.
Ухвалений 3 серпня законопроект був поданий в Раду президентом Петром Порошенком і пізніше схвалений Конституційним судом.
Зняття недоторканності з депутатів було передвиборчою обіцянкою і президента Зеленського. І вже під час другого засідання парламент повністю схвалив документ.
В кого з нардепів забирали імунітет: Незважаючи на непросту процедуру, за останні декілька років депутатську недоторканність зняли з десятка депутатів.
Імунітет втратили Борислав Розенблат, Максим Поляков, але для того, щоб їх затримати, голосів у Раді не знайшлося. Позбавили недоторканності Ігора Мосейчука, Михайла Добкіна, Вадима Новинського,Сергія Клюєва, Олександра Онищенка.
Єдиним депутатом, який отримав реальний тюремний строк, був представник фракції блоку Юлії Тимошенко Віктор Лозінський. Його звинуватили у вбивстві та засудили до 15 років тюрми, пізніше скоротивши термін ув'язнення до 10 років. У 2016 році Лозінський вийшов на волю за "законом Савченко".
З самої Савченко також знімали недоторканність. Їй інкримінували підготовку теракту у Верховній Раді, екс-нардепка навіть відсиділа у СІЗО близько року.
Суть змін: Повністю були виключені два положення статті 80 основного закону України, а саме:
- "Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність";
- "Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані".
Без змін залишилась частина, у якій йдеться, що "народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп".
Ризики: Скасування депутатської недоторканності може бути використане як важіль для тиску на парламентарів.
На думку голови громадянської мережі ОПОРА Ольги Айвазовської, Зеленський вирішив "рубати Гордіїв вузол сокирою, а не розв'язати проблему, зберігаючи баланс":
"Європейські практики все ж передбачають переважно обмежений імунітет, а не повну його відсутність. Зокрема, парламентар може бути затриманий на місці злочину або протягом наступного дня після його вчинення без дозволу парламенту, але щоб його прослуховувати, вчиняти слідчі дії, вручати підозру за вчинення злочину в межах кримінального провадження, все ж потрібно звертатись до парламенту".
"Уявіть, що через демократичний інститут виборів приходить до влади партія, що не має жодного інтересу просувати верховенство права, поважати меншість. "Червоні папочки" будуть лежати на кожного для тримання на короткому повідку. Краще ж мати зашкварених, але слухняних депутатів, ніж самодостатніх політиків, які дійсно представляють весь народ, а не обслуговують інтереси третіх сторін".
У документі наголосили, що "повне скасування недоторканності може становити загрозу для незалежності функціонування парламенту".
Зняття недоторканності також несе певні позитивні моменти.
По-перше, це повинно допомогти притягнути до відповідальності чинних народних депутатів, які мають гріхи перед законом.
По-друге, може стати таким собі запобіжником для депутатів майбутніх скликань, які йдуть до Ради з метою збагачення чи інших корупційних мотивів.
Законопроект: Зменшення кількості депутатів Ради до 300 та закріплення пропорційної виборчої системи
Аргументація: Діюча кількість Ради у 450 депутатів була доцільною, коли населення України становило 52 мільйони осіб, а зараз, після нового перепису населення, становитиме значно менше (30 млн осіб), тому й кількість депутатів має бути меншою.
Саме так аргументував скорочення кількості депутатів перший віце-спікер, представник президента в Раді Руслан Стефанчук.
Напередодні розпуску Ради у травні президент Зеленський вносив в парламент законопроект про скасування змішаної системи на виборах, аргументуючи тим, що мажоритарна система на виборах себе дискредитувала.
Суть змін: Пропонується зменшення кількості нардепів з 450 до 300 і закріплення в Конституції пропорційної виборчої системи.
Крім цього, документ уточнює, що народним депутатом може бути громадянин України, який на день виборів досяг 21 року, постійно проживає в Україні не менше останніх 5 років (зараз в Конституції протягом останніх 5 років – УП) і володіє державною мовою.
"Які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років" скорочено до "які обираються строком на п'ять років".
Окремо виділено, що після набрання чинності вказаних змін діючий склад Ради продовжує свою роботу до наступних виборів.
Скільки депутатів має бути: В європейській практиці кількість нардепів розраховується по-різному, тож якоїсь єдиної формули в цьому питанні немає.
Більше того, скорочення кількості депутатів – ідея далеко не нова й для України. Ще на референдумі 2000 року 91% українців підтримали скорочення кількості депутатів якраз до 300. Щоправда, після референдуму ініціатива заглохла.
Втім, якщо брати за основу логіку Стефанчука про прогнозовані цифри нового перепису в 30 млн українців, то й кількість депутатів має бути ще меншою, оскільки до 300 їх пропонували скоротити напередодні останнього перепису населення 2001 року, на якому нарахували 48 млн українців.
Якими мають бути вибори: Незрозуміло, чому як еталон обирається саме пропорційна система виборів без чіткої згадки про відкриті списки, які раніше підтримував президент Володимир Зеленський.
Відповідний закон про вибори з відкритими списками наразі перебуває на розгляді в Офісі президента.
Законопроект: Додаткові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України
Аргументація: Верховна Рада має бути ефективною. Народні депутати мають працювати у парламенті, а не займатись своїми справами. Прогули і кнопкодавство були незмінними супутниками українського парламентаризму впродовж довгих років.
Президент пропонує покласти край і першій, і другій проблемі – забирати мандат за прогули чи неперсональне голосування.
Суть змін: Вводиться новий перелік підстав для дострокового припинення повноважень народних депутатів.
Фактично смерть депутата як причина дострокового припинення повноважень дорівнюється неособистому голосуванню або відсутності депутата без поважних причин на третині засідань Ради або комітетів.
До статті 81 Конституції додано такі нові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України, як:
- оголошення померлим;
- встановлення судом факту неособистого голосування нардепом (голосування замість іншого депутата або надання можливості проголосувати замість нього іншому депутату;
- відсутність без поважних причин на третині пленарних засідань Ради чи засідань комітету, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії.
(Якби ця норма діяла в Раді 8 скликання, понад 40 відомих депутатів могли б втратити свої мандати. Серед них Вадим Рабінович, Костянтин Жеваго, Сергій Льовочкін, Андрій Білецький, Дмитро Ярош, Олександр Онищенко, Віталій Чепинога та інші.)
Якщо депутат не виконує вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, а також відсутності депутата без поважних причин на третині засідань Ради чи засідань комітету протягом однієї сесії, повноваження депутата припиняються достроково за рішенням Верховного Суду.
У разі смерті депутата його повноваження припиняються з дня смерті, без ухвалення рішення Верховною Радою України. А якщо нардепа оголошують померлим, його повноваження припиняються з дня набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Ризики: Закріплення умов і процедури позбавлення мандата не в Конституції, а в звичайному законі, створює можливість для постійної зміни "правил гри" за нинішньої чи будь-якої іншої більшості.
Законопроект: Скасування адвокатської монополії
Аргументація: президент пропонує забрати із Конституції норму, за якою лише адвокат може представляти інтереси людини в суді. Президент пропонує надати це право й іншим юристам чи представникам особи, у яких немає адвокатської ліцензії.
Крім того, з 1 січня 2020 року усі органи влади та місцевого самоврядування так само не матимуть право самі представляти свої інтереси в судах, а муситимуть делегувати це право виключно адвокатам.
Президент пропонує скасувати цю норму і дати можливість представництва, наприклад, штатним працівникам таких органів.
Суть змін: Законопроект вилучає дві норми із Конституції, якими передбачено, що представництво інтересів людей та органів влади у судах може здійснювати виключно адвокат. Таким чином пропонується надати право представництва будь-якому спеціалісту з галузі права.
Ризики: Навіть якщо депутати ефективно йтимуть по процедурі прийняття цього законопроекту, остаточне голосування за нього можливе тільки на наступній сесії, яка розпочнеться у лютому 2020 року.
Отже, з 1 січня 2020 року всі органи влади вимушені будуть укладати угоди з адвокатами на представництво інтересів у судах. Відповідно, гроші на це мусять бути передбачені у бюджеті.
Законопроект: Про НАБУ, ДБР і регулятори
Аргументація: Профільний закон про Національне антикорупційне бюро встановлює, що НАБУ є незалежним органом, який створюється президентом.
Крім того, чинне законодавство передбачає, що президент призначає керівника НАБУ, а також керівника Державного бюро розслідувань.
Втім, у Конституції такі повноваження глави держави відсутні, що, на думку Офісу президента та експертів, може поставити під сумнів саме їх існування. Тобто існує ризик скасування цих органів Конституційним судом.
Наприклад, у червні Конституційний суд визнав неконституційним створення президентом Порошенком Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг і призначення її глави. Аргументація КС полягала у тому, що у Конституції у президента немає таких повноважень.
Така ж ситуація і з правом президента призначати главу НАБУ чи ДБР: закон це право передбачає, але в Конституції його немає.
Суть змін: Пропонується зафіксувати у Конституції повноваження президента, які Рада йому по факту надала іншими законами:
- утворювати НАБУ, призначати та звільняти з посад директорів НАБУ і Державного бюро розслідувань;
- утворювати будь-які незалежні регуляторні органи в окремих сферах, призначати на посади та звільняти з посад їхніх членів.
Ризики: Логіка дій президента суперечить його основній функції – гаранта Конституції.
Замість того, щоб домогтися приведення прийнятих раніше законів про НАБУ і ДБР у відповідність до Конституції, президент навпаки пропонує змінити Конституцію під ці закони.
Тобто замість того, щоб відмовитись від непередбачених Конституцією повноважень, президент навпаки намагається їх легалізувати.
Крім того, небезпека ситуації з НАБУ і ДБР полягає у тому, що в Конституції буде зафіксовано лише пункт, що призначення/звільнення глав цих відомств є повноваженнями президента. Процедура призначення/звільнення в Конституції не прописується. Вона регулюється законом, який в умовах монобільшості можна змінити будь-якого дня.
Зараз призначення, наприклад, глави НАБУ – дуже складна процедура із залученням різних гілок влади. Але простим голосуванням у 226 голосів "Слуга народу" може віддати це питання у відання президента: мовляв, це "його конституційні повноваження", хай він сам і призначає.
Дуже важливе і питання створення регуляторів. Конституційний суд визнав неконституційним створення НКРЕКП рішенням президента, хоч така норма і записана у профільному законі. Пропонований законопроект – це спроба Зеленського зберегти за собою право утворювати регулятори типу НКРЕКП.
Більше того, відсутність чіткого переліку регуляторів може свідчити про потенційне бажання Зеленського навпаки здійснити ще більшу інвазію в царину економічних питань.
Законопроект: Законодавча ініціатива для народу
Аргументація президента: Законодавча ініціатива – це право вносити у Верховну Раду проекти законів, постанов, інших актів, пропозиції і поправки до законопроектів.
Наразі, згідно з Конституцією, таке право мають нардепи, президент і Кабінет міністрів.
На думку президента, право ініціювати законопроекти потрібно надати також "народу", адже Конституція називає його "носієм суверенітету і єдиним джерелом влади".
Суть змін: Якщо нардепи ухвалять законпроект, то разом із ними, урядом і главою держави, вносити до Верховної Ради свої ініціативи зможе "народ".
Як саме це має відбуватись і хто діятиме від імені "народу", команда Зеленського не прописала. Для цього потрібен буде окремий закон.
Представник президента у Конституційному суді і нардеп від "Слуги народу" Федір Веніславський пояснив, що деталі "народовладдя" не потрібно прописувати у Конституції, бо вона регулює лише "найбільш важливі речі":
"Порядок реалізації права народу ініціювати у парламенті розгляд законопроекту, кількість підписів, які необхідно зібрати під таким законопроектом, – це питання виключно законодавчого регулювання (тобто має визначатись окремими законами, а не Конституцією – УП)".
Крім слова "народ" в основний закон хочуть додати абзац про те, що "закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України".
Ризики: Проти ініціативи президента голосували дві фракції – "Європейська солідарність" та "Голос". Їхні представники заявили, що зміни можуть призвести до звуження прав нардепів.
Таку загрозу обранці побачили в абзаці про те, що "закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України". Депутати від "ЄС" і "Голосу" вважають, що влада новими законами може обмежити їхні права.
Приміром, наводили ініціативу "Слуги народу", яка вирішила боротись із депутатським "спамом" та хоче заборонити подавати законопроекти, якщо кількість нардепів-ініціаторів менша за найменшу фракцію (нині це 20 осіб).
Законопроект: Уповноважені Верховної Ради
Аргументація: Президент мотивує необхідність введення інституту уповноважених тим, що наразі є одна посадова особа – Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, на яку на сьогодні покладена ця функція. На думку президента, одна особа не може ефективно виконувати належні їй повноваження у всіх сферах.
Суть змін: Президент пропонує створити нові посади уповноважених Верховної Ради.
Вводяться парламентські уповноважені за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах, а також уповноважений Верховної Ради з прав людини.
Призначення та звільнення уповноважених Верховної Ради належить до компетенції Ради. Депутати щорічно заслуховують їхні доповіді про стан дотримання Конституції і законів у цих сферах. Сфера відповідальності та права парламентських омбудсменів будуть прописані у відповідних законах.
Законопроект: Консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи Верховної Ради України
Аргументація: Для оптимізації роботи парламенту слід переформатувати систему органів, які забезпечують функціонування Ради.
Президент припускає, що для того, аби парламент зміг вийти на якісно інший рівень роботи, слід створити певні консультативні та дорадчі органи.
Зараз президент пропонує записати в Конституції, що Рада має право створювати такі органи, адже поки що Основний закон такої можливості парламенту не дає.
Суть змін: До частини першої статті 85 Конституції додають пункт, що до повноважень ВР входить "створення у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів".
По суті запропоновані зміни є формальною рамкою, яка створює можливість. Жодної конкретної згадки будь-якого дорадчого органу в текст Конституції вносити не пропонується.
Ризики: Комітет з питань євроінтеграції вважає за доцільне звернутися до Венеційської комісії щодо цього проекту.
Законопроект по суті передає частину повноважень від комітетів і офіційних юридичних та експертних установ Ради якимось поки неописаним органам, які невідомо як і кому будуть підпорядковуватись.
Єдина озвучена командою президента більш-менш конкретна ідея щодо можливого дорадчого органу – комісія з кодифікації законодавства. Певний орган, який має провести "ревізію" уже прийнятих законів та кодифікувати законодавчі ініціативи депутатів, які вони будуть подавати.
Така комісія начебто може бути використана як певний фільтр від того ж законодавчого "спаму", коли депутати подають абсурдні проекти, чи дуже схожі на ті, які уже були прийняті.
Дехто із парламентських старожилів вказує, що цей "світлий" механізм може бути застосований для блокування законопроектів опозиції уже на стадії реєстрації.
