Як Порошенко провалив судову реформу, і що має зробити майбутній президент
Наприкінці позаминулого року Порошенко ліквідував кількасот місцевих і апеляційних судів і формально створив замість них нові. Але серед них не було, наприклад, Окружного адміністративного суду Києва – одного з найбільш одіозних у країні, який відсторонив Супрун і поновив Насірова.
Випадковість? Радше ні.
Нам достеменно відомо, що в його адміністрації знали, що це за суд, і навіть висловлювали думку, що такі суди варто ліквідувати як "лідерів соціалістичного змагання" з корупції. Але щось стало на заваді.
І це далеко не єдиний випадок.
Так само Порошенко після Революції Гідності не відкликав призначених Януковичем суддів Конституційного Суду, які допомогли тому узурпувати владу. А нещодавно КС визнав неконституційною статтю про незаконне збагачення.
Cудова реформа триває вже 5 років, за цей час були прийняті зміни до Конституції і низка законів, створені нові судові органи. Пояснюємо, чому результату у вигляді зростання довіри до суду чи переконання, що суди здатні захистити наші права, і досі немає.
І найголовніше – що з усім цим спадком має робити наступний президент.
Проблема №1. Оновлення судової системи не відбулося
Новостворений Верховний Суд не став по-справжньому новим. Туди вже пропустили 29 кандидатів зі статками, які явно перевищують доходи, брехнею в деклараціях, суддів Майдану та порушників прав людей.
Ще 16 таких кандидатів Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) визнала переможцями на другому етапі конкурсу, і вже до кінця місяця їх можуть призначити до ВС.
Очищення решти судової системи, за задумом президента, мало відбуватися у вигляді кваліфікаційного оцінювання всіх суддів. Але цей процес не дав результатів.
Лише 6% із 2038 суддів, які пройшли кваліфікаційне оцінювання минулого року, рекомендували звільнити. Реально за результатами оцінювання не звільнили практично нікого.
Реорганізацію судів першої інстанції та апеляційних судів подавали як другий етап реформи. За задумом авторів, це мало б допомогти людям "знайти правду і захистити свої права". Не допомогло.
Операція "Апеляція" провалилася в частині оновлення судів – у грудні 2017 року президент ліквідував 27 судів, замість яких створено 26 "нових". Фактично об'єднали два суди, а решту просто перейменували.
Крім табличок на апеляційному рівні мало що змінилося. Хіба що підвищилась лояльність голів судів до політичної влади, яка тримала цей процес під безпосереднім контролем – рішення про їхнє переведення приймав особисто президент.
Подібна ситуація і з оновленням судів першої інстанції. Скоро вже 2 роки як триває добір на посади суддів, але результату у вигляді бодай одного нового призначення досі немає. Тепер на кожного служителя Феміди лягають справи відсутніх колег, а в деяких судах не залишилося жодного судді.
Останній аргумент часто використовують, щоб виправдати низьку ефективність кваліфоцінювання – мовляв, "не буде кому розглядати справи". Та це не так. Якби добір суддів провели оперативно, судова система отримала б поповнення з числа активних і молодих юристів.
За оновлення суддівського корпусу відповідає Вища кваліфікаційна комісія суддів. Водночас ВККС на дві третини складається з тих самих старих суддів, яких треба замінити в процесі реформи. Це – основна причина всіх проблем, окрім бажання влади контролювати суди.
Принцип "судді, обрані суддями" для подібних органів формально відповідає рекомендаціям Ради Європи. Але на практиці його вплив був катастрофічним для країн Центральної і Східної Європи, які свого часу проходили подібну трансформацію.
Тим не менше, його застосували в Україні, де до судів найнижчий рівень довіри серед усіх соціальних інституцій.
Що має зробити наступний президент:
- Розробити і внести законопроект про зміну складу органу, який відповідає за відбір суддів і їхнє кваліфікаційне оцінювання – Вищої кваліфікаційної комісії суддів.
Президент не може одноосібно змінювати склад органів суддівського врядування, так само як і вирішувати питання кар'єри судді. Але може розробити і внести до ВР відповідний законопроект.
Рецепт реформування суддівських кадрових органів довго шукати не доведеться – достатньо подивитися відповідну соціологію. У питанні очищення суддівського корпусу українці вшестеро більше довіряють представникам громадськості, ніж суддям – 47% проти 8%. Також набагато більше, ніж суддям, українці довіряють міжнародним експертам.
І громадськість, і міжнародні експерти вже довели свою ефективність. До прикладу, Громадська рада міжнародних експертів викинула з конкурсу до Антикорсуду 42 недоброчесних чи непрофесійних кандидати – близько 40% від загальної кількості.
До Антикорупційного суду не потрапив практично жоден кандидат, щодо якого були обґрунтовані сумніви, і який не розвіяв їх на співбесіді, чого раніше не траплялося на жодному конкурсі на суддівські посади.
Проте і в Ради міжнародних експертів, і в Ради доброчесності немає достатніх повноважень. "Міжнародники" мають лише право вето щодо недоброчесних кандидатів і не впливають на остаточний результат конкурсу, а ВККС легко долає, а то й взагалі незаконно ігнорує висновки громадськості.
Щоб процес очищення судової влади зрушив з мертвої точки, необхідно або розширити повноваження громадськості і міжнародних експертів, або включити їхніх представників безпосередньо до органів суддівського врядування, де б вони становили більшість.
До речі, в Литві, де рівень довіри до суду значно вищий, в комісії з добору суддів більшість саме представників громадськості, і очолює її журналіст.
- Розробити і внести законопроект про ліквідацію чи реорганізацію "нереформованих" судів.
У Києві і майже в кожному обласному центрі є чимало судів-лідерів за кількістю неправосудних і абсурдних рішень, яких за дивним збігом обставин ще не торкнулася реформа.
Внесення законопроекту про ліквідацію чи реорганізацію судів належить до виключних повноважень президента – так каже Конституція. Обов'язок наступного очільника держави – якнайшвидше закінчити цю справу.
- Ініціювати повторне кваліфоцінювання суддів, які мають негативний висновок Громадської ради доброчесності або не пройшли повноцінну перевірку громадськістю.
Ще раз проводити кваліфоцінювання щодо суддів, до яких не було претензій – це неефективне використання коштів українців. Достатньо лише передбачити повторне оцінювання суддів, стосовно яких були обґрунтовані сумніви в Громадської ради доброчесності.
Проблема №2. Судді підзвітні політикам, а не суспільству
Уявімо, що новий президент вирішив першу проблему – всіх негідних суддів звільнили, а на вільні місця прийшли нові люди. Це навряд допоможе. Адже уся суддівська система просякнута неформальними зв'язками з політикумом.
До прикладу, Вища рада правосуддя відповідає за захист незалежності, дисциплінарні провадження і звільнення суддів. Перед тим, як у грудні минулого року з'їзд суддів обирав чотирьох членів ВРП, активістка Катерина Бутко зі стовідсотковою точністю передбачила, кого ж призначать. І їй не треба було ходити до ворожки – просто суддівськими колами вже ширилися імена кандидатів, яких "погодили нагорі".
До складу ВРП також входять інші члени з очевидними політичними зв'язками, яких призначали політики, в тому числі чинний президент.
Наприклад, юристи Тетяна Малашенкова і Олексій Маловацький, які мають зв'язок з політичною силою Порошенка та сумнозвісний адвокат Павло Гречківський, який не тільки пов'язаний з колишнім депутатом Мартиненком, а й всупереч Конституції потрапив до ВРП вдруге.
Очолює ВРП Ігор Бенедисюк, який не тільки був призначений президентом і всупереч закону отримав від нього нагородну зброю, але й досі не може пояснити, як отримав українське громадянство та коли відмовився від російського.
Ба більше – Бенедисюк переміг у конкурсі до ВС. Вже 19 березня його ж колеги по ВРП вирішуватимуть, чи призначати його на нову посаду.
Такий склад ВРП не тільки не захищає незалежність судової гілки влади, а й "полює" на суддів, що не приймають вигідні владі рішення.
Так, ВРП покарала суддю-викривачку Гольник за допис у Фейсбук, через що та не змогла взяти участь в конкурсі до Антикорсуду. Судді Фоміну ВРП не продовжила відрядження до столичного суду, щоб він не зміг надалі розглядати там справи топ-корупціонерів. А київську суддю Цокол, яка відмовилась взяти під арешт Саакашвілі, взагалі вирішили звільнити з посади.
Голови українських судів – окрема історія. Через них влада традиційно забезпечувала прийняття "правильних" рішень. У 2014 році всіх голів судів часів Януковича з цих причин звільнили і обмежили їм строк перебування на посаді до 1 року, але не більше ніж 2 строки підряд.
Недовго музика грала: обмеження поступово зняли вже законами авторства Порошенка, а строк збільшили спочатку до 2, а потім до 3 років. Разом із рішенням Ради суддів про те, що два строки поспіль – це, якщо дуже треба, три і навіть чотири.
Як наслідок, переважна більшість "зручних" голів судів часів Януковича не тільки уникли люстрації, а й продовжують перебувати на посадах.
Ще гірша ситуація з призначеннями до Конституційного суду. Поки з іншими суддями зберігається хоча б видимість незалежного добору, кандидати до КСУ від парламенту повинні просити політичні фракції подати їхні кандидатури. Це передбачено регламентом ВР, хоча згідно з Конституцією повинен бути незалежний конкурс.
Як результат, українські суди залежні від політиків.
Що має зробити наступний президент:
- Розробити й внести проект змін до Конституції, який передбачить зміну складу і порядку формування Вищої ради правосуддя.
По-перше, залучення представників громадськості та/або міжнародних експертів, принаймні на певний час, є необхідним і до складу Вищої ради правосуддя. Остання не тільки вносить подання президенту на призначення суддів, а й ухвалює остаточні рішення щодо їхнього покарання, звільнення і переведення, наприклад, у вищі суди.
Безумовно, внесення змін до Конституції – складний процес. Але, якщо в складі ВРП і надалі буде більшість, "спущена" туди з найвищих владних кабінетів, вона блокуватиме будь-які спроби створити незалежний від політиків суддівський корпус.
По-друге, двох членів ВРП призначає сам президент, отже, вони повинні бути незалежні і викликати довіру суспільства.
- Розробити і внести зміни до закону, які дозволять усім суддям обирати своїх представників до ВККС і ВРП онлайн.
Хоч у меншості, але серед членів ВККС і ВРП все одно повинні бути судді. Їхня кількість – предмет подальших дискусій, та вкрай важливо одне – вони не повинні бути "спущеними згори" представниками політичного істеблішменту.
На сьогодні суддівську частину членів ВККС і ВРП вибирає з'їзд суддів – це близько 400 делегатів з усієї країни. В ідеалі – це повинні бути найкращі незалежні судді-делегати, на практиці – їм заздалегідь розповідають, за кого голосувати.
Щоб це змінити, потрібно проводити вільні прямі вибори до ВККС і ВРП шляхом онлайн-голосування, як це працює, наприклад, на загальних виборах в Естонії.
Таку саме формулу необхідно застосувати і до виборів "суддівської" квоти в Конституційному Суді, а щодо решти суддів КС – передбачити законом прозорий конкурс, як цього вимагає Конституція.
До речі, саме міжнародні експерти і поважні представники правозахисної спільноти в конкурсній комісії при президентові нещодавно сприяли тому, що до Конституційного суду призначили авторитетного професора, а не особу, пов'язану з державою-агресором.
- Забезпечити невідворотність покарання за незаконний вплив на суд.
Одна з найважливіших речей, яку може зробити президент – НЕ втручатися в роботу судів і забезпечити невтручання в їхню роботу інших.
Традиційно кожен український президент волів контролювати судову владу, мовляв, якщо цього не буде робити він – це обов'язково зроблять інші.
Рішення просте – забезпечити дієву систему покарання за таке втручання. Це можна зробити через призначення кваліфікованого і доброчесного генпрокурора, який знатиме, як довести декілька подібних справ до справедливих вироків. Внести його кандидатуру – теж прерогатива президента.
Проблема №3. Правників готують навіть в аграрних, ветеринарних і авіаційних вишах
Сьогодні в Україні існує 299 вищих навчальних закладів, які готують спеціалістів у сфері права, які потім можуть стати суддями, прокурорами чи адвокатами.
Готують майбутніх правників серед іншого в аграрних, ветеринарних і авіаційних ВНЗ. Якість підготовки – відповідна.
У 2018 році 1/3 вступників, що складали правниче ЗНО, не подолали пороговий бал для вступу в магістратуру. При цьому порогові бали були встановлені на рівні, близькому до "сліпого вгадування". Майже 11% вступників, що мали диплом із відзнакою, не подолали поріг "некомпетентності" і вибули з конкурсу.
Висновок очевидний – якість правничої освіти потрібно покращувати.
Що має зробити наступний президент:
- Розробити і внести законопроект, який підніме стандарти правничої освіти в Україні.
По-перше, такий законопроект повинен передбачити вищі стандарти освіти юристів і дієвий контроль за їхнім дотриманням.
По-друге, для вступу на будь-яку правничу професію – судді, адвоката або прокурора – кожен повинен буде скласти юридичне ЗНО, аналог німецького іспиту Volljurist чи Bar Exam в країнах англійського права.
Також законопроект повинен забезпечити оновлення прокуратури і адвокатури, якого так і не відбулося. Від цього безпосередньо залежить якість суддівського корпусу.
Проблема № 4. Люди не беруть участі в судочинстві
Конституція передбачає, що "народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через присяжних". Проте сьогодні цей інститут в Україні працює не так, як у більшості розвинених демократій.
Троє "присяжних" за чинним законом більше нагадують "народних засідателів" із радянського минулого. В тих небагатьох категоріях спорів, де вони беруть участь, вирішують суперечки не самостійно, а разом із двома професійними суддями, що робить присяжних залежними від їхньої думки.
Коло потенційних присяжних дуже обмежене, а мотивація – неналежна.
Натомість повноцінний суд присяжних в Україні допоміг би ухвалювати справедливі рішення в кримінальних справах і збільшити довіру до судів. А залучення громадян до судових справ формувало би більшу довіру до процесу і розуміння, як захистити свої права.
В Україні також не передбачений інститут мирових суддів, які можуть розглядати малозначні справи за спрощеною процедурою.
Наприклад, коли до вирішення дрібних побутових спорів залучають обраних представників громади. Це допомагає зменшити навантаження на професійних суддів і скоротити витрати на розгляд справ у судах.
Залучення представників бізнес-спільноти до вирішення комерційних спорів в Україні також не передбачено. Але це нормальна практика розвинених країн, яка сприяє зниженню корупції в комерційних судах і поліпшенню бізнес-клімату.
Що має зробити наступний президент:
- У тексті змін до Конституції передбачити існування мирових суддів.
Чинна Конституція зводить перелік тих, хто відправляє правосуддя в Україні, винятково до професійних суддів. Тому при розробці змін до Конституції необхідно також передбачити існування мирових суддів.
- Розробити і внести законопроект, який регулює діяльність мирових суддів, запроваджує повноцінний суд присяжних, а також передбачає участь представників бізнес-спільноти у вирішенні господарських справ.
І знову роль президента зводиться до розробки і подання відповідних законопроектів. Більшість із цих рішень уже напрацьована громадянським суспільством, яке радо співпрацюватиме з будь-яким президентом, готовим очолити зміни.
Чому стільки уваги ми приділяємо саме ролі президента?
Причин декілька
По-перше, за час повноважень п'ятого президента, автором усіх без винятку законів щодо судової реформи, включно зі змінами до Конституції, є президент.
Його фракція давала за ці закони найбільше голосів у парламенті. Тому основна політична відповідальність за її результат лежить на голові держави.
По-друге, політичне лідерство президента важливе для успіху реформи.
Історично в Україні саме президент і його адміністрація вирішують долю судів.
Внесення деяких законопроектів, наприклад, про ліквідацію і реорганізацію судів, – прерогатива очільника держави.
Насамкінець, саме президент є гарантом додержання Конституції, а також прав і свобод людини, чого досягти без дієвих і незалежних судів просто неможливо.
По-третє, держава – в розпалі передвиборчої кампанії. Важливо розуміти, що саме майбутній президент збирається робити щодо судової реформи.
Саме тому 24 провідні громадські організації підготували Порядок денний реформи правосуддя.
На нашу думку, ці кроки не вичерпні, але найважливіші.
Ми закликаємо всіх кандидатів у президенти запропонувати конкретні рішення перерахованих проблем.
Михайло Жернаков, директор Фундації DEJURE
Ірина Шиба, керівниця проектів Фундації DEJURE
