Заспамлена Рада: Чому український парламент чемпіон світу по кількості законопроектів

"Якщо завтра буде поданий закон про відміну сили тяжіння, то ми теж маємо його реєструвати?!" – не приховуючи роздратування запитував у лідера "Батьківщини" Юлію Тимошенко спікер Верховної Ради Андрій Парубій на одній з погоджувальних рад.

Емоції Парубія можна зрозуміти. Верховна Рада захлинається в неймовірній кількості законопроектів (ЗП), а Тимошенко влаштувала демарш, вимагаючи зареєструвати постанову про звільнення прем’єр-міністра Володимира Гройсмана в обхід норм закону "Про Кабмін".

Україна – абсолютний лідер серед європейських держав за кількістю зареєстрованих законопроектів. Про це свідчить дослідження Комітету виборців України.

Для порівняння, парламентарі Норвегії в середньому ініціюють 5 законопроектів на рік, Швейцарії – 6, Греції – 13, Великобританії – 66, а найбільше – парламентарі Франції та Італії: 337 і 644 відповідно. Апарат українського парламенту зареєстрував протягом трохи більше ніж трьох років 6217 законодавчих ініціатив – це приблизно по 6 кожного робочого дня.

VoxUkraine дослідив явище законодавчого спаму в Україні. Чому законопроектів так багато? Хто їх ініціює?

Яка ситуація загалом

З 27 листопада 2014 року до 13 лютого 2018 року Апарат ВР зареєстрував 6217 законопроектів, з яких 5215 ініціювали народні обранці, 861 – Кабінет Міністрів та 141 – президент.

З усіх ініціатив тільки 870 (14%) є новими проектами законів. Всі інші –  зміни чи доповнення до вже чинних нормативних актів, що багато говорить про якість раніше прийнятих законів.

Кожен з тисячі законопроектів проходить довгий бюрократичний шлях. Після реєстрації Апаратом ВР проект  передається до Голови ВР або, відповідно до розподілу обов'язків, заступникам спікера. Після розгляду вищим керівництвом Ради законопроект повертається до Апарату, який у свою чергу перенаправляє його у комітети, до сфери яких належить порушене у ЗП питання.

Саме на етапі розгляду законопроектів у комітетах більшість із них "застрягають". На середину лютого 31% усіх законодавчих ініціатив були на опрацюванні в комітетах. Після того як законопроект "проходить" комітет, він "встає у чергу" на розгляд у залі парламенту. Стояти можна довго: зараз понад 1100 ЗП (18%) очікують розгляду в залі парламенту.

За останні три роки найбільше ЗП "провели" через себе комітети з питань податкової та митної політики (959), з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (691) і з питань правової політики та правосуддя (518).

Проте кількість не означає якість. Комітет з правової політики хоч і обробив 518 законопроектів, проте лише 4% з них були ухвалені парламентом і підписані президентом. Найкращий результат у комітету із закордонних справ – 68% оброблених ним ЗП були проголосовані й підписані. Майже така ж ефективність у комітету з питань європейської інтеграції (67%). Загалом за трохи більш ніж три роки роботи ВР восьмого скликання 739 законів (або 11,8% від усіх) пройшли шлях від реєстрації до підписання президентом.

Хто який ініціатор

Глава держави – найбільш ефективний ініціатор законопроектів. 78% з усіх поданих президентом законів були ухвалені. Кабмін та нардепи хоч і більш законотворчо активні, проте далеко не такі ефективні. Їх закони ухвалюються рідше: 28 та 7% відповідно.

Крім того, якщо потрібно швидко провести закон через усі етапи, також варто звертатись до президента. 82% ініційованих Порошенком законопроектів  ухвалювались не пізніше 90 днів після реєстрації. Для порівняння, у перші три місяці було прийнято 60% ЗП Кабміну й тільки 33% – нардепів.

Попри те що депутати мають найгіршу ефективність та швидкість, в абсолютних цифрах обранці демонструють найбільший внесок – за три роки набрав чинності  381 ЗП, ініційований нардепами. У Кабміну 248 ЗП, а у президента – 110.

Проте не кожен нардеп за три роки встиг взяти участь у створенні нових законів (або поставити прізвище у співавтори). 59 обранців не мають нагоди похвалитись чинним законом свого авторства.

Разом весело писати

Згідно з даними, 5215 законопроектів ініціювали депутати (16 з них лишились у спадщину від сьомого скликання). З понад 5000 депутатських ЗП 49% мали кількох авторів. Це виграшна тактика: спільні законопроекти мають більше шансів на успіх – 83% ухвалених законів були написані в співавторстві.

Іноді депутати аж надто захоплюються спільною діяльністю. VoxUkraine знайшов три законопроекти, де було понад 160 авторів. 173 нардепи ініціювали зміни до статті 99 Конституції, 173 нардепи – зміни до статті 41 Конституції, 167 нардепів – зміни до статті 78 Конституції. Жоден не був ухвалений.

Невидимі зв’язки

Ми дослідили, що показує мережа співавторів. Для цього ми побудували карту зв’язків спільних авторів законопроектів. На основі 3021 ЗП, у яких два й більше авторів, VoxUkraine зробив мережевий аналіз.

Перше, що впадає в очі, – співавторство руйнує ідеологічні чи фракційні обмеження. Парламент не є біполярним, як у випадку з голосуваннями, тобто не існує розподілу на опозицію й коаліцію. За три роки роботи нардеп у середньому мав 300 співавторів.

Найміцніші зв’язки у "радикалів" – 124 законопроекти спільно ініціювали Олег Ляшко та Віктор Галасюк. Друге та третє місце за членами партії "Свобода" – Андрієм Іллєнком та Юрієм Левченком (117 спільних ЗП), Михайлом Головком та Олегом Осуховським (115 спільних ЗП).

Лідером серед депутатів за сумарною кількістю ініційованих ЗП є голова Радикальної партії свого ж імені Олег Ляшко. На його рахунку 245 проектів законів. На другому місці розташувався його однопартієць Віктор Галасюк – 222 ЗП. Замикає трійку позафракційний Михайло Головко – 194 ЗП.

Не своя справа

Кожен чинний депутат, крім голови Ради та його заступників, входить до якогось парламентського комітету. Логічно було б припустити, що член комітету, наприклад, з питань охорони здоров’я ініціюватиме законопроекти, пов’язані з цією темою.

Але на практиці ситуація інша. У 38% обранців більше законопроектів, тематика яких не стосувалася комітету, до якого вони прикріплені. Найбільш привабливі для "додаткової" законотворчої теми комітети з питань податкової політики, законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та бюджету.

Висновки

1. У Верховній Раді реєструється дуже багато законопроектів – найбільше в Європі. В Україні ініціюється у 305 разів більше ЗП, ніж у Швейцарії, у 117 разів більше, ніж у Греції, та у чотири рази більше, ніж у Франції.
2. Половина зареєстрованих у ВР законопроектів не дійшли до розгляду в залі парламенту. З них 31% ЗП "застрягли" у комітетах. Найбільше ініціаторів турбували питання податкової та митної політики. Саме відповідний комітет "пропустив" через себе найбільшу кількість ЗП – 959. На другому місці – комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (691 ЗП), а замикає трійку комітет з питань правової політики та правосуддя (518 ЗП).
3. Депутати мають гіршу ефективність та швидкість ухвалення законів, ніж Кабмін і президент. На відміну від прем’єра та президента, депутати можуть реєструвати ЗП з власними колегами по парламенту. Саме спільні законопроекти мали більші шанси на успіх – 83% ухвалених законів були написані в співавторстві.
4. Співавторство руйнує ідеологічні чи фракційні обмеження. Мережевий аналіз показав, що за три роки роботи один нардеп у середньому підписувався під законопроектом з 300 різними обранцями.

Покращити Раду

Рекомендації згідно з Дорожньою картою щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України (план Пета Кокса)

У більшості демократичних країн світу, незважаючи на те що парламент є найвищим органом законодавчої гілки влади, законодавчі ініціативи переважно надходять від уряду. В Україні ситуація протилежна,  і це тягне за собою низку наслідків: перевантаженість народних депутатів, комітетів ВР, домінування кількості законів над якістю, їх неузгодженість між собою, відсутність чіткої координації між урядом та парламентом тощо. Наш аналіз лише підкреслив актуальність цієї проблематики.

У "рекомендаціях Кокса" запропоновано таке.

1. Врегулювати кількість законопроектів через їх зменшення до 20 штук, які обиратимуться з-поміж зареєстрованих перед початком кожної сесії за пропорційним принципом відповідно до кількісного складу фракції/групи.
2. Змінити календарний план роботи Верховної Ради: об’єднати пленарно-комітетські тижні та відмовитися від тижнів, цілком присвячених роботі в комітетах.
3. Запровадити систему голосування за звичайні закони простою більшістю за умови наявності кворуму, який має бути встановлений відповідно до міжнародних норм. Вимогу щодо абсолютної більшості голосів варто зберегти для ухвалення законів виняткової важливості.
4. Стежити за якістю законопроектів і в першу чергу орієнтуватися на ст. 92 Регламенту ВР, відповідно до якої зареєстрованими можуть бути лише ті законопроекти, що супроводжуються достовірною пояснювальною запискою та фінансово-економічним обґрунтуванням.
5. Уряду перед поданням будь-якого важливого законопроекту надавати профільному комітету ВР так звану Білу Книгу – документ, що буде пояснювати політичні цілі та пропоновані заходи щодо цієї законодавчої ініціативи. "Білу Книгу" має обговорити профільний комітет і видати відповідний висновок.
6. Посилити координацію між ініціаторами законодавства в Кабінеті Міністрів України, Адміністрації Президента України та Верховній Раді України.
7. Апарату Верховної Ради в межах своєї відповідальності проводити ґрунтовний аналіз кожного запропонованого законопроекту на предмет уникнення дублювання (або суперечності) з чинним національним законодавством.
8. Створити окремий підрозділ в Апараті ВР, який відповідатиме за дотримання положень Регламенту ВРУ та перевірку всіх законопроектів на предмет відповідності нормам Регламенту.

Проект створено за підтримки проекту ЄС-ПРООН "Рада за Європу" у рамках діяльності Ініціативи "Відкритий парламент".