Рішень мішок, а справ на вершок. Підсумки першого року реформи держслужби
Минуло більше року, як набув чинності новий закон "Про державну службу", а депутати вже підготували понад 20 законопроектів, щоб його змінити.
Сьогодні це – стандартні наслідки ухвалення нашвидкуруч розробленої та не обговореної з усіма зацікавленими групами законодавчої ініціативи.
Як наслідок, наші закони приречені на перманентні точкові "латання".
У розвинених країнах світу разом із ухваленням законів розробляють критерії та показники успішності їх виконання. На жаль, ці стандарти у нас поки не працюють, окрім вибіркового аналізу регуляторного впливу, висновки якого не мають жодних наслідків. Часом навіть доходить до абсурдних ситуацій, коли спочатку ухвалюють закон, а вже після нього – стратегію чи концепцію, відповідно до якої його мали ухвалити.
Ця доля не оминула і новий закон про держслужбу.
Спочатку ухвалили основні засади держслужби, а потім, через півроку – стратегію реформування державного управління України на 2016-2020 роки.
Тепер маємо у парламенті понад два десятки законопроектів щодо внесення різного типу змін до цього закону. І це лише за перший рік його дії.
В умовах такої системи ухвалення державних рішень, коли ігнорують громадські обговорення, рекомендації незалежних експертів та міжнародний досвід, закони просто приречені на постійні точкові "латання".
Оскільки на етапі підготовки закону "Про державну службу", не було встановлено індикатори та цілі, яких потрібно досягнути в результаті ухвалення акту, то й аналізувати результативність його виконання досить важко. Максимум з того, що можна собі дозволити в таких умовах, це загальні оціночні судження, на зразок, "добре", "задовільно" чи "незадовільно".
Гармонізація законодавства – "незадовільно"
Законом "Про державну службу" передбачалося розмежувати політичні та адміністративні посади, встановити конкурсні процедури добору на держслужбу, в тому числі на посади вищого корпусу, та гарантувати рівний доступ до неї.
Також планувалася гідна оплата праці держслужбовців на основі обґрунтованої моделі з мінімальним впливом суб’єктивізму, проходження служби виключно на основі особистих якостей і досягнень та поєднання системи винагород з оцінкою роботи.
Але далеко не все вдалося передбачити та змінити одним законом, тому виникла необхідність гармонізувати законодавство з нормами нового закону про державну службу.
Сьогодні бачимо, що зміни, які мав внести закон про держслужбу, свідомо гальмують. Наприклад, Верховна Рада ігнорує законопроект №4526-д, який десять разів включали до порядку денного, проте жодного разу не ставили на голосування.
Цей проект має на меті внести комплексні зміни і доповнення до низки законів та кодексів, щоб привести законодавство у відповідність до нової логіки роботи державної служби.
Наприклад, зміни стосуються стажу роботи, належності тих чи інших посад до держслужби, питання оплати праці держслужбовців окремих органів. Йдеться також про впровадження нової процедури добору кандидатів на посади голів місцевих держадміністрацій, врегулювання правового статусу керівників апаратів (секретаріатів) державних органів тощо.
Конкурсний відбір на держслужбу – "задовільно"
Що стосується положень закону про розмежування політичних і адміністративних посад, то тут є прогрес – міністри, їх заступники, інші керівники центральних органів та депутати вже не є державними службовцями. Проте чи гарантує це сталість та послідовність державної політики та чи убезпечить від масових скорочень на практиці, – про це зможемо робити висновки тільки по факту, після зміни урядової команди.
Наразі конкурсні процедури відбору на державну службу діють у всіх міністерствах і відомствах. Зокрема, було створено Комісію з питань вищого корпусу державної служби для відбору на посади категорії "А", а також інші конкурсні комісії. Крім того, запроваджено Єдиний електронний портал вакансій державної служби.
Для ілюстрації зрушень варто навести статистику станом на 31 березня 2017 року. Наприклад, за період дії закону 1464 кандидати взяли участь у 161 конкурсі на посади категорії "А" та 92 тисячі 482 осіб – у конкурсах на посади категорій "Б" та "В". У середньому по категорії "А" був конкурс 9 осіб на одне місце, а на посади категорій "Б" та "В" – 3,5 осіб.
Також з часу набрання законом чинності проведено 29 конкурсів на посади державних секретарів та їх заступників. А постановою №243 від 5 квітня 2017 року уряд визначив основні функції міністра, його заступників та держсекретарів.
Хоча формально вимоги закону до призначення осіб на держслужбу виконано, проте так і не вдалося повністю подолати політичний вплив на роботу конкурсних комісій.
Слід також відзначити недостатню компетенцію членів цих комісій і те, що критерії відбору кандидатів далеко не завжди чітко визначені. Не кажучи вже про те, що чимало конкурсів взагалі не відбулося.
Скорочення кількості держслужбовців – "задовільно"
Ще одним результатом дії закону є скорочення кількості чиновників та посад держслужбовців.
Станом на 1 січня 2015 року за даними Держстату в Україні працювало 295 тисяч 709 держслужбовців, проте вже за рік їхня кількість скоротилася приблизно до 250 тисяч. У квітні 2017 року кількість службовців була вже менше 200 тисяч. При цьому понад 30 тисяч посад були вакантними.
Станом на 31 грудня 2015 року половина чиновників були старшими 36 років та мали більше 10 років стажу державної служби. Після ухвалення закону ситуація радикально не змінилася.
Молодь та нові кадри, як і раніше, не бажають вступати на держслужбу – стаж до 3 років мають лише 16,4% чиновників.
Скорочення відбулося також і за рахунок виведення зі сфери дії закону політичних посад, народних депутатів, їх помічників, співробітників патронатних служб, працівників Нацбанку, навчальних закладів, заснованих державними органами, суддів, прокурорів тощо. Зменшення кількості чиновників відбулося і за рахунок скорочення близько 20 тисяч посад.
Які ж маємо наслідки від такого скорочення чисельності державного апарату? По суті, нічого не змінилося. Економії грошей на зарплатах не відбувається – у перехідний період дії закону ця економія переходить у преміальний фонд.
Більше того, маємо чесно сказати, що для такої великої країни, як Україна, та ще й у період реформ, така зміна кількості посад у більшу чи меншу сторону є несуттєвою.
Натомість, повинно стояти питання не щодо кількості, а щодо якості роботи держапарату. Необхідно встановити правила та процедури, що забезпечать формування та реалізацію якісної державної політики та швидкість реагування на проблеми, гарантує здатність тримати стратегічний курс розвитку держави.
Тобто треба досягти ефективності та результативності в комплексі. Проте саме ці питання ані в законі, ані на практиці досі не вирішено.
Зміна застарілої бюрократичної моделі – "незадовільно"
Про ефективність державного управління в Україні можна судити за міжнародними рейтингами.
Так, у 2016 році Україна посіла 129 місце у рейтингу глобальної конкурентоспроможності за показником "Марнотратство державних витрат", 99 місце – за показником "Прозорість рішень державної політики", 74 місце – у рейтингу "Тягар державного регулювання" та 109 місце у рейтингу "Фаворитизм у рішеннях державних службовців".
Такі позиції є наслідком того, що досі на усіх рівнях влади діє застаріла бюрократична модель ухвалення рішень, що гальмує реформи. Постійна нормотворча турбулентність, спричинена відсутністю єдиних стандартів та браком ясності стратегічних пріоритетів, негативно впливає на бізнес-клімат.
Крім того, це створює невпевненість у завтрашньому дні, знижує довіру громадськості до державних рішень і ускладнює їх втілення.
Дедалі частіше ми чуємо, що роль держави має бути зведено до мінімуму. Держава стрімко втрачає важелі управління національним господарством.
В умовах наявних загроз національній безпеці така некерована система не здатна реагувати на виклики та забезпечити не тільки розвиток, а й мінімальний належний рівень безпеки в державі. Тому її зміцнення та підвищення ефективності сьогодні має стати ключовими пріоритетами, нарівні із посиленням обороноздатності країни.
Конкурентна зарплата чиновників – "незадовільно"
Середньомісячна заробітна плата в органах державного управління у 2015 році склала 4,4 тисячі гривень при середній зарплаті 4,1 тисячі. При цьому в структурі фонду оплати праці переважав фонд додаткової заробітної плати та інші виплати – приблизно 66%.
Це свідчило про низький рівень матеріального забезпечення держслужби в органах державного управління, що могло зменшити конкурентоздатність держслужби, порівняно із приватним сектором, у питанні залучення високопрофесійних кадрів.
Натомість, існувало більше 15 видів доплат та надбавок, більшість із яких призначалася волюнтаристськи, а не за результатами роботи.
У 2016 році в зарплатах чиновників премії та тимчасові надбавки становили 60% від отриманих коштів, а решта 40% – це надбавки та посадовий оклад. Тобто, частка окладу в зарплаті чиновника продовжує бути невеликою.
Сьогодні місячна заробітна плата керівника з 17-річним стажем роботи на держслужбі може становити 25 тисяч грн, натомість новоприйнятий працівник на посаді фахівця отримає 3 тисячі 200 грн, із яких 2 тисячі 200 грн – заробітна плата і 1000 грн – доплата до "мінімалки".
Винятком є тільки Мін’юст та Мінфін, де зарплатня традиційно в середньому вдвічі вища. Між іншим цей розрив між рівнем оплати праці в різних міністерствах дозволяє ставити питання щодо фінансової дискримінації всередині органів виконавчої влади одного рівня.
Не сприяє ефективності держслужби і те, що в Україні вище керівництво має менш конкурентну зарплатню у порівнянні із приватним сектором. Наприклад, вища керівна ланка працівників у приватному секторі у 2016 році отримувала в середньому 153 тисячі гривень на місяць, а на держслужбі – 48 тисяч 898 гривень (за розрахунками Центру економічної стратегії).
Навіть максимальна оплата праці середньої керівної ланки на держслужбі нижча. Також до цього часу зберігається дивна ситуація, коли керівник та заступник отримують майже однакову зарплатню при досить різному ступені відповідальності.
Розмір посадових окладів спеціалістів найнижчого рангу майже у 1,5 рази менший за розрахований Мінсоцполітики реальний прожитковий мінімум, а доплати до мінімальної зарплати кардинально ситуацію не змінять.
Такий рівень доходів не може забезпечити належний рівень життя, а отже не йдеться про привабливість держслужби для працевлаштування молодих талановитих спеціалістів і створення стимулів та заохочення ефективної, некорумпованої діяльності чиновників.
Ситуативні рішення щодо підвищення рівня оплати праці є, а от системних поки бракує. Так, 13 липня 2017 року депутати ухвалили зміни до держбюджету (законопроект №6600). У результаті – 26 мільярдів гривень від перевиконання дохідної частини бюджету буде спрямовано на збільшення видатків, у тому числі оплату праці держслужбовців.
Наприклад, відповідно до пояснювальної записки до проекту закону №6600 для апарату Адміністрації президента ця сума складе 15,3 мільйона гривень, Кабінету міністрів – 37,5 мільйона, Мінекономрозвитку – 34,2 мільйона, Мінкультури – 0,9 мільйона, Мінсоцполітики – 17,1 мільйона, Мінфіну – 22,9 мільйона, Мін’юсту – 40,8 мільйона, казначейству – 122,3 мільйона, ДФС – понад 1 мільярд гривень.
Кабміну також передбачено загальнодержавні витрати в розмірі 300 мільйонів гривень за програмою "Підтримка реалізації комплексної реформи державного управління", з яких 245,9 мільйона – видатки на оплату праці.
Це перший транш у рамках програми в розмірі 10 мільйонів євро, що фінансується Європейською комісією та спрямований на допомогу Україні в реалізації Стратегії реформування державного управління на 2016-2020 роки. Зазначу, що загальний обсяг бюджетної підтримки з боку ЄС для реалізації програми складає 104 мільйони євро.
Відповідно до таких змін до бюджету, до кінця року передбачаються надбавки до заробітних плат держслужбовцям, що є безумовно позитивним фактом. Як відомо, держслужбовець, на відміну від працівників приватного сектору, не може мати інший оплачуваний дохід, тому саме заробітна плата має забезпечувати потреби як поточні, так і з метою накопичення, та відповідати ринковим умовам.
Проте це лише одиничний захід, оскільки на наступні роки ніхто не може гарантувати перевиконання бюджету.
У підсумку все виглядає так, що реформа державної служби уповільнилася і ентузіазму у політиків щодо неї стає чимдалі менше. Але ще дуже рано складати руки. Сьогодні не менш завзято потрібно просувати реформу публічного управління, на рівні з пенсійною та медичною, навіть якщо вона не настільки активно обговорюється у публічній площині.
Якщо ж цього не зробити, то за кілька років просто не буде кому забезпечити імплементацію інших реформ.
Світлана Ковалівська, заступник директора Інституту суспільно-економічних досліджень, спеціально для УП
