Рік у кріслі генпрокурора: вісім головних провалів Луценка

12 травня виповнився рік, як Юрій Луценко був призначений на посаду генерального прокурора. За цей час він так і не став людиною, котра б змогла втілити величезний запит багатьох українців, які виходили на Євромайдани по всій країні, – запит на реформу правоохоронних органів.

І це дивно. Адже у своєму житті Луценко сам неодноразово страждав від міліцейського і прокурорського свавілля.

Певними надбаннями можна назвати лише активізацію розслідувань проти колишніх керівників держави і створення Генеральної інспекції. Однак до вироків у зазначених провадженнях справа ще не дійшла – і не відомо, чи дійде. А склад і повноваження Генеральної інспекції необхідно буде суттєво урізати з 20 листопада 2017 року, моменту створення Державного бюро розслідувань.

На сьогодні відсутність реформи прокуратури – гірка і очевидна правда для багатьох і всередині України, і поза її межами. Це результат панічного страху влади втратити контроль над прокуратурою.

У цій публікації проаналізуємо найбільші провали за рік прокурорства Юрія Луценка.

І. "Демократією тут і не пахне"

Ще Платон стверджував, що держави повинні керуватися не людьми, а законами. Спосіб призначення Юрія Луценка на посаду минулого року засвідчує, що він не поважає демократію та демократичну процедуру ухвалення законів і використовує їх як ширму для досягнення своїх особистих та політичних інтересів.

Закон, який відкрив шлях Луценку до посади, всього за один день, 12 травня 2016 року, був ухвалений в першому читанні та в цілому, підписаний спікером, президентом, опублікований в офіційних виданнях і набрав чинності. Це рекорд в історії українського парламентаризму. Але навряд чи з цього нам треба радіти.

Зазначений закон стосувався скасування вимоги до генерального прокурора щодо наявності у нього юридичної освіти і відповідного стажу. Без нього Луценку була б закрита дорога до посади.

Ця ж тенденція проявилася під час формування нових органів у прокуратурі – Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії і Ради прокурорів.

Мета їхнього створення благородна і відповідає засадам демократії: передати авторитарні наразі повноваження генерального прокурора щодо призначення, просування по службі і звільнення прокурорів – колективним інституціям, сформованим на відкритих і паритетних засадах рядовими прокурорами.

Умовою зайняття посади Юрієм Луценком стало зупинення на один рік роботи цих органів. Прозорість процедур призначення і звільнення прокурорів новому очільнику ГПУ виявилися не потрібні.

Всеукраїнська конференція працівників прокуратури ще минулого року обрала своїх представників і до Комісії, і до Ради прокурорів. Законних підстав для звільнення обраних членів не існувало. Але це не зупинило нинішнє керівництво прокуратури, яке провело нову всеукраїнську конференцію прокурорів – і обрало інших членів до зазначених прокурорських органів вже 27 квітня 2017 року.

Розуміючи сумнівність своїх дій, керівництво прокуратури видалило на веб-сайті ГПУ всі згадки про склад Комісії і Ради прокурорів, а також їхні рішення.

Порядок денний цих конференцій був однаковий. Але минулорічне зібрання прокурорів тривало аж три дні, з 26 до 28 квітня, – а цьогорічне все вирішило за півдня, за винятком відкриття, реєстрації і привітання від керівництва.

Для "правильності" голосування на нову конференцію залучили значний контингент військових прокурорів. Військовослужбовці військової прокуратури взяли безпосередню участь у формуванні органів самоврядування, діяльність яких жодним чином їх не стосується. Адже у військових прокурорів своя окрема система набору, просування і звільнення зі служби.

Це аналогічно з ситуацією, якби громадяни України брали участь у виборах депутатів до парламенту Молдови чи Румунії.

Повний провал стався і в питанні прозорості діяльності генпрокурора.

Зокрема, частина 2 статті 9 закону вимагає опублікування всіх наказів генерального прокурора України. Йдеться про накази щодо призначення на посаду, звільнення, вказівки нижчестоящим прокурорам, щомісячні розписи видатків тощо.

Важливість опублікування письмових наказів і вказівок Генерального прокурора полягає в тому, що це є засобом гарантування самостійності нижчестоящих прокурорів. Вони зобов'язані виконувати лише письмові вказівки від керівника прокуратури – частина 4 статті 17 закону.

Втім, у прокуратурі не хочуть відкривати для суспільства результати своєї роботи і не допускають контролю громадян за законністю своїх наказів.

ІІ. Нехтування Конституцією

Зміни до Конституції України від 2 червня 2016 року перетворюють прокуратуру з окремої наглядової структури – в орган системи правосуддя.

Втім, за весь цей час у Юрія Луценка так і не з'явилося жодного плану реформування прокуратури як частини правосуддя.

Ба більше: з дня набрання чинності зазначених змін – 30 вересня 2016 року – українське законодавство, а саме закон про прокуратуру і процесуальні кодекси так і не приведені у відповідність до нових вимог Конституції.

І ця неприпустима ситуація вже триває вже восьмий місяць.

Так, залишилися не реалізованими такі новації Основного закону:
– остаточна ліквідація загального нагляду;
– трансформація державного обвинувачення в публічне;
– зміна ролі прокурора з нагляду над органами слідства до процесуального керівництва розслідуванням;
– позбавлення повноваження представництва осіб в судах;
– суттєве обмеження представництва інтересів держави в судах;
– ліквідація повноважень щодо нагляду за місцями несвободи.

Більше того, ГПУ лобіювала законопроект №5177, який передбачав не обмеження повноважень прокуратури, як це випливає з нових вимог Конституції – а навпаки, розширення її можливостей.

На цю проблему, зокрема, звернули увагу експерти Ради Європи, які у своєму висновку зазначили: "Окремі запропоновані зміни мають зовсім інший напрям. Вони не тільки не зумовлені конституційними змінами, а іноді й суперечать їм. Так, деякі з них призведуть до надання прокуратурі неналежних повноважень; створення невідповідностей між роллю прокуратури та інших правоохоронних органів; а також до введення положень, які були визнані несумісними з європейськими стандартами" (пункт 14).

На щастя, спроба ухвалити цей законопроект не була успішною.

Відсутність бачення реформування проявляється й у питанні статусу Академії прокуратури.

З 2015 року академія перетворена за європейським зразком на установу зі спеціальної підготовки і підвищення кваліфікації прокурорів – за підтримки у тому числі нардепа Юрія Луценка.

А зараз прокуратура під керівництвом Луценка-генпрокурора активно підтримує законопроект №5226, який передбачає перетворення академії на університет і наукову установу.

Очевидними причинами для такого кроку є бажання отримати додаткові кошти на всю систему прокуратури. Але підтримка цього рішення означатиме порушення принципу університетської автономії і академічної свободи як нових засад вищої освіти і наукової діяльності – адже Академія напряму підпорядкована ГПУ і не може йти мови про її самостійність і незалежність.

Також тут закладений системний конфлікт інтересів і можливості для корупції через те, що майбутні випускники академії матимуть фактичні, незаконні переваги перед випускниками інших юридичних шкіл в питанні доступу до професії прокурора.

ІІІ. Обмеження прав людини

Генпрокурор Юрій Луценко на своїй посаді системно підтримував законодавство, яке непропорційно і невиправдано обмежує права людини.

Наприклад, Луценко став ідейним натхненником і захисником закону про удосконалення заочного засудження.

Переважна більшість його положень жодним чином не стосується заочного кримінального провадження: натомість ми отримали порушення права на захист, прав потерпілих і розумних строків провадження, а також порушення принципу юридичної визначеності як складової верховенства права.

На щастя, перед другим читанням вдалося вилучити низку небезпечних новацій з цього проекту: збільшення строків розслідування і тримання під вартою з 12 до 18 місяців, виклик на слідчі дії через ЗМІ тощо.

Після призначення на посаду в Юрія Луценка кардинально помінялася позиція і щодо низки правозахисних законопроектів.

Так, проект закону про забезпечення окремим категоріям засуджених осіб права на правосудний вирок №2033а підготовлений до голосування у другому читанні за активної участі народного депутата Юрія Луценка – але прокуратура за період керування Луценком блокує цей проект. Позитивний висновок експертів Ради Європи на проект не змінює позицію ГПУ.

Народний депутат Юрій Луценко є й серед авторів проекту закону про запровадження кримінальних проступків №2897, який європейські фахівці визнали таким, що пропонує подальшу гуманізацію українського законодавства та імплементацію міжнародних і європейських стандартів в сфері прав людини. Але після призначення на посаду Луценко вже не думає про гуманізацію кримінального закону – його більше цікавить суворість покарань.

IV. Провальна кадрова політика

Після призначення генпрокурором Юрій Луценко заявив, що будує нову прокуратуру, і що всі заступники генпрокурора написали заяви про звільнення.

Втім, скомпрометовані заступники Шокіна залишилися в системі.

Юрій Столярчук, який в порушення міжнародного права хотів викликати на допит дипломата, тодішнього посла США в Україні Джефрі Пайєтта, залишився на посаді. Нагадаємо, що як відповідальний за все слідство ГПУ ще за Віктора Шокіна, він доклався до розвалу справи проти одіозного Юрія Іванющенка. Столярчук також переслідував реформаторів в системі прокуратури.

Юрій Севрук, який розслідував висмоктану з пальця "справу" проти Центру протидії корупції, теж не звільнений, а відряджений проректором в Академію прокуратури.

Натомість ті, хто справді міг би бути обличчям реформ у системі прокуратури, так і не отримали реальної можливості вплинути на щось зсередини. Валентина Теличенко, яка мала стати заступником Луценка з реформування прокуратури, так і не була призначена на цю посаду.

Учасник Євромайдану, який добровольцем пішов на фронт і був поранений під Луганським аеропортом, Петро Шкутяк, якого Луценко обіцяв призначити відповідальним за очищення кадрового складу, узагалі не був призначений навіть прокурором. Він не мав реального впливу на процес очищення прокуратури, а потім узагалі звільнився.

Єдина справді виконана обіцянка – це призначення В'ячеслава Свірця, правозахисника з Рівненської області, регіонального координатора Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. Він став керівником підрозділу з питань нагляду за дотриманням прав людини в місцях позбавлення волі. Втім, хоч підрозділ, який очолює Свірець, і важливий, однак, коли буде ухвалений закон про подвійну систему регулярних інспекцій, підрозділ буде розформований відповідно до змін, передбачених Конституцією.

Така кадрова політика засвідчує, що після призначення генпрокурором Юрій Луценко вирішив не йти на конфлікт із системою.

Усі, хто раніше був із Шокіним, залишилися з новим генпрокурором. Системного оновлення кадрів прокуратури також не відбулося.

Закон від 12 травня 2016 року дозволив призначати в органи прокуратури, у тому числі в регіональні прокуратури і ГПУ, осіб з юридичною освітою, але без стажу роботи в прокуратурі. Задум хороший: це мало відкрити двері в прокуратуру фахівцям з-поза системи.

Однак на практиці це так і не запрацювало.

Протягом вересня 2016–січня 2017 року відбувся конкурс на 627 вакантних посад лише в місцевих прокуратурах. Однак це складає лише 5% від загального кількість прокурорів у системі.

У прокуратурах вищого рівня генеральний прокурор не захотів проводити аналогічні конкурси – вирішив опертися на старі кадри.

V. Порушення гарантій самостійності прокурорів

Щонайменше двічі Юрій Луценко грубо порушував гарантії самостійності прокурорів.

По-перше, прийшовши на посаду, він усупереч вимогам закону вивів за штат всіх працівників ГПУ. Таку практику привнесено Луценком зі свого досвіду керування МВС.

Втім, новий закон про прокуратуру практично прирівняв прокурорів із суддями в частині гарантій самостійності – а отже, не дозволяє подібних вчинків. Ризик такого незаконного поводження з прокурорами в тому, що це непоганий спосіб перевірки лояльності і схильності до корупційних практик своїх майбутніх підлеглих.

По-друге, стаття 81 закону "Про прокуратуру" встановлює чіткий розмір посадового окладу прокурора, доплат за обіймання адміністративних посад, доплат за вислугу років і премій. Подібна фіксація в законі рівня оплати праці прокурора також спрямована на підвищення їх самостійності.

Але ці норми закону не виконуються Генпрокуратурою, хоча генпрокурор вводить в оману все українське суспільство про рівень зарплат прокурорів.

Незахищений і незадоволений своїм становищем прокурор створюватиме ризик порушення прав підозрюваних, обвинувачених, потерпілих, свідків. 

Однак Юрія Луценка це не хвилює.

VI. Провалена боротьба з корупцією

Стаття 19 закону про прокуратуру передбачає, що генпрокурор повинен затвердити порядок щорічної таємної перевірки доброчесності кожного прокурора.

Юрій Луценко і справді затвердив порядок перевірки доброчесності – але за своїм змістом це вже виявилася не таємна перевірка доброчесності.

Гора народила мишу.

Передбачається, що кожен прокурор щороку подає декларацію доброчесності – вихолощений документ, де є декілька запитань на кшталт "Ви вчиняли корупційні діяння?", "Ви давали колись незаконні вказівки?" і відповідь "Підтверджую / Не підтверджую".

У той час як досвід інших країн свідчить, що декларація доброчесності прокурорів може складатися із сотні запитань – наприклад:
"Де ви відпочивали за останні три роки?"
"За який рахунок це відбувалося?"
"Чи маєте ви родичів в прокуратурі, судових і інших правоохоронних органах і ким вони працюють?" і так далі.

З такої декларації і справді можна зрозуміти, чи хтось має вплив на прокурора, і наскільки він може бути доброчесним.

Крім того, в українському законі визначено, що має бути саме таємна перевірка доброчесності – а не "подання декларацій".

Це означає, що за наявності певної інформації про прокурора спеціально створюються умови, схожі до пропонування хабаря (неправомірної вигоди). І за результатами поведінки прокурора в такій ситуації визначають, пройшов він чи цю перевірку чи ні.

В неефективності такої системи перевірки можна переконатися, якщо зайти на веб-сайт ГПУ. 12,5 тисяч декларацій – ні про що. Втім, навіть якщо громадськість повідомить певні факти про недоброчесність, перевірку можна робити тільки з дозволу керівника прокуратури, в якій працює прокурор.

Крім того, Генпрокуратура залишається однією із головних загроз проведенню антикорупційної реформи в Україні. ГПУ не раз свідомо заходила на поле компетенції НАБУ і Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, не особливо переймаючись, що через таку позицію справи потім розваляться в суді.

Вінцем в історії "любові" ГПУ до нових антикорупційних інституцій став скандал у серпні 2016 року, коли в НАБУ заявили про затримання їхніх двох детективів представниками Генпрокуратури.

Можна згадати також ганебну ситуацію, коли Юрій Луценко 21 день не підписував повідомлення про підозру у справі народного депутата Олександра Онищенка, постійно шукаючи якісь виправдання. Генпрокурор заявляв, що документ неякісний, і через це повідомлення про підозру потім буде оскаржено. Важко сказати, чому Юрій Луценко так зволікав, але очевидно одне: така бездіяльність відкрила всі можливості нардепу-втікачу, щоб переписати майно на інших осіб.

Статистика також не на користь нинішнього керівництва прокуратури: у 2016 році за корупційні діяння позбавлено волі в 3,5 рази менше осіб, ніж 2013 року, за часів Януковича.

VІI. Перекошування функцій всередині прокуратури

За час перебування Юрія Луценка на посаді генпрокурора відбулося штучне зміщення функцій всередині системи прокуратури.

Пріоритет було віддано слідчим військової прокуратури, які ведуть непритаманні їм справи – наприклад, щодо Курченка, екс-керівників податкової служби Клименка і Головача.

Насправді ж військова прокуратура відновлювалася в серпні 2014 року у зв'язку із агресією РФ для того, щоб забезпечувати розслідування на територіях, де триває збройний конфлікт.

Передання військовій прокуратурі справ, які вони зараз розслідують, – це все одно що надавати СБУ повноваження розслідувати крадіжки курей.

З іншого боку, військова прокуратура завалила свій основний фронт робіт і погано справляється із своєю головною функцією – здійснення процесуального керівництва у справах, до яких причетні військовослужбовці. Зокрема, про це свідчить доповідь "У пошуках справедливості", підготовлена Центром громадянських свобод і Коаліцією громадських організацій "Справедливість заради миру на Донбасі".

Як свідчить аналіз правозахисників, військова прокуратура не здійснює контролю чи процесуального керівництва в низці злочинів, до яких, імовірно, причетні представники армії та добровольчих батальйонів.

У багатьох випадках розслідування злочинів, у яких підозрюються військові, здійснюється Національною поліцією, а не військовою прокуратурою.

VІІI. Проблеми із розслідуванням справи Євромайдану

Уже четвертий рік увага суспільства прикута до справи №1 в країні – розслідування злочинів під час Євромайдану.

Юрій Луценко не раз квапив слідчих і дозволяв собі заяви про те, що справи по Євромайдану мають якомога швидше бути передані до суду. Такі заяви є втручанням у діяльність слідства. Однак генпрокурора, вочевидь, мало хвилювало те, що неякісно розслідувані справи потім розсипляться в суді.

Восени Юрій Луценко реорганізував департамент спецрозслідувань ГПУ, який більше двох років розслідував справу Євромайдану. З нього був виділений окремий відділ, який тепер самостійно розслідує економічні злочини Януковича та його оточення.

Представник об'єднання Адвокатів Небесної сотні Павло Дикань вважає, що розділення економічних та насильницьких злочинів не пішло на користь встановленню загальної картини, бо вони між собою тісно пов'язані і переплетені: "одні злочини стали причиною інших". Дикань переконаний, що розділення департаменту і знищення єдиного аналітичного координаційного центру знижує ефективність розслідування.

Так само ГПУ не ініціювала і інші важливі в контексті Євромайдану зміни в законодавство – наприклад, щодо гармонізації його з міжнародним гуманітарним правом, ратифікації Римського статуту, вирішення проблем із процедурою заочного судочинства.

На цьому фоні минулого року загострився конфлікт між Луценком і начальником департаменту спеціальних розслідувань Генпрокуратури Сергієм Горбатюком. Останній заявив, що не збирається виконувати "незаконні накази" і навіть заговорив про своє можливе звільнення.

Цього вдалося уникнути не в останню чергу завдяки активній позицій адвокатів і родичів Небесної сотні, які виступили на підтримку Горбатюка.

*   *   *

Нереформована свого часу Луценком міліція стала каталізатором протестів на Майдані, радикалізувала його через незаконне застосування сили, спецзасобів і зброї до мирних протестувальників.

Залишається лише очікувати, до яких потрясінь в українській державі призведе нереформована Луценком прокуратура.

Олександр Банчук, Тетяна Печончик, для УП