Як (не) відповідати на інформаційні запити: 5 шкідливих порад

П'ять років тому, 8 травня 2011-го, запрацював закон "Про доступ до публічної інформації", який тоді вважався одним з найкращих законів про доступ у світі. Проте прогресивні норми українського закону врівноважуються особливостями його виконання.

Ось тільки п'ять типових відмазок, які використовують чиновники, щоб не відповісти вчасно і по суті.

1. Продовжено до 20 днів

Закон "Про доступ..." зобов'язує надавати інформацію усім громадянам протягом 5 днів. Терміни досить стислі, але, враховуючи, що йдеться про готову інформацію, яку потрібно лише переслати – то, щоб натиснути кнопку "Відправити", це не такий уже й малий час.

Проте, щоб працювати швидко, у чиновника є дві перепони.

Перша – філософська: система вважає всю інформацію своєю власністю і не розуміє, чому має нею ділитися. Український чиновник і досі не виріс із гоголівської шинелі, трохи перекроєної на радянський копил – він свято вірить, що його обов'язок "не пущати". І дивується, коли його зобов'язують "пущати".

Друга – технічна: система обліку запитів і надсилання відповідей є максимально забюрократизованою, передбачає детальну реєстрацію, отримання низки санкцій керівників, малі штати відділів з роботи з публічною інформацією.

Але закон гуманний: він передбачає, що якщо запит стосується великого обсягу інформації або потребує її пошуку серед значної кількості даних – розпорядник може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів.

Так от, є такі розпорядники, які майже автоматично відправляють вам повідомлення про продовження терміну. Однак якщо ви думаєте, що після 20 робочих днів розпорядник вам таки надасть відповідь – то це не зовсім так, а часто зовсім не так: вам доведеться нагадати про себе і свої запитання, а може, і не один раз.

Продовження термінів спрацьовує як додатковий фільтр: не всі запитувачі можуть чекати 20 днів. Не всі через 20 днів наполягатимуть на відповіді.

Регулярно зловживає правом продовжувати терміни розгляду Міністерство оборони.

Якось "Доступ до правди" запитав у Міністерства оборони, скільки закуплено принтерів для друку пластикових прес-карт і скільки грошей виділено на 2015 рік на обслуговування цих принтерів. У відповідь МО написало, що продовжує терміни розгляду запиту до 20 днів. Виявилося, що 20 днів потрібно, щоб рахувати, як з'ясувалося потім, аж цілих два принтери.

Або інший приклад. Проект "Ні Корупції!" надіслав запит до Адміністрації президента з проханням надати підстави, на яких голова АП Борис Ложкін 18 березня 2016 року у свій робочий час проводив зустріч із представниками ЗМІ на презентації видання "Четверта республіка", де він виступає співавтором як приватна особа. У відповідь – отримав повідомлення про подовження строку відповіді на запит до 20 днів.

Хоча навряд чи тут ідеться про надання великого обсягу інформації чи пошук серед значної кількості даних – радше йдеться про небажання пояснювати суспільству дисциплінарні вольності голови АП.

2. Ім'я, сестро...

Щоб обламати запитувача, українські чиновники часто використовують простий, але ефективний прийом.

У законі "Про доступ до публічної інформації" пунктом 1 частини 5 статті 19 передбачено, що "Запит на інформацію має містити ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є".

Як ви розумієте слово "ім'я"? Запевняю, ви неправильно розумієте слово "ім'я".

Тому якщо ви підпишете свій запит, припустімо, Микола або навіть Микола Петренко, то чиновники з неприхованою радістю можуть вам відмовити у відповіді, посилаючись на те, що відповідно до статті 28 Цивільного кодексу України "ім'я фізичної особи, яка є громадянином України, складається із прізвища, власного імені та по батькові, якщо інше не випливає із закону або звичаю національної меншини, до якої вона належить".

Деякі колеги підписують свої запити "Мішель Баракович Обама". І... отримують відповіді на відміну від Миколи і навіть Миколи Петренка. Бо Мішель Баракович виконав усі формальні вимоги закону, а Микола – ні.

З цього приводу є роз'яснення Офісу Уповноваженого з прав людини, основного наглядового органу у сфері доступу до інформації: оскільки закон не вимагає ідентифікації запитувача, тобто надсилання копії його паспорта чи іншого посвідчення особи, то й ідентифікація особи запитувача є суто добровільною.

Адже розпорядникові неважливо, хто подав запит – важливо, чи він має інформацію, яку закон зобов'язує його надати на запит.

Проте в Національній поліції, приміром, чи Харківській міській раді наполягають на тому, що вони не лише державні органи, а й виховні. І поки запитувачі Єлизавета чи Denis не підпишуться правильно, можуть на відповідь не розраховувати. А от Мішель Баракович Обама – інше діло.

3. "Містять конфіденційну інформацію..."

А ще трапляється так: ви запитуєте в розпорядника документ: приміром, охоронний договір на пам'ятку архітектури, або, приміром, господарську угоду між комунальним підприємством "Київський метрополітен" та ВАТ "ДОК-3" на 48 мільйонів бюджетних гривень.

А розпорядник відповідає приблизно так: ці документи регулюють відносини між різними юридичними і фізичними особами та містять конфіденційну інформацію про другу сторону договору.

Одразу зауважимо, що в цьому випадку йдеться про неправомірну відмову.

У такому разі, якщо ви журналіст, то вашого розпорядника можуть посадити до шести місяців. І це не жарт – це нещодавно ухвалені парламентом та підписані Президентом зміни до Кримінального кодексу. Якщо ви не журналіст – на чиновника чекатиме адміністративне покарання.

Не всі розпорядники про це знають. Тому в будь-якій ситуації важливо лишатися гуманістами і пояснювати людям, на які неприємності вони себе наражають.

Ваша аргументація у даному разі має будуватися на двох статтях:

– сьома частина 6-ї статті закону "Про доступ до публічної інформації", відповідно до якої: "Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений".

Тобто розпорядник інформації має приховати (наприклад, ретушувати) конфіденційні персональні дані, як-от серія та номер паспорту особи, ідентифікаційний код та інші реквізити – та надати копії документів без них;

– частина 5 6-ї статті закону "Про доступ до публічної інформації", у якій чітко визначено, що не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по-батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

...Якось у Виноградівської міськради запитали копії рішень про надання комунальної землі в особисту власність.

Спочатку відповідач повідомив запитувача про продовження строку розгляду запиту до 20 робочих днів (дивись пункт перший), а потім відмовив у зв'язку з тим, що в документах міститься конфіденційна інформація про осіб. А відмовляючи, ще й зауважив, що у законі "Про доступ..." не написано, що органи влади мають прикривати конфіденційну інформацію листочками чи замальовування коректором. Хоча саме це і є прямою нормою закону: прикрити все конфіденційне і надати документ.

Суд першої інстанції теж прочитав статтю закону в той же спосіб, що й Виноградівська міська рада. А за ними і Львівський апеляційний теж.

Не знаю, чи сміялися в касації, але в ухвалі Вищого адміністративного суду чітко сказано: інформація про земельні ділянки є публічною – саме на підставі процитованої вище ч.5 ст.6 – і перелік осіб таки доведеться надати. А от персональну інформацію закрити.

4. "Я не розпорядник..."

Ще цікавий прийом: державні й комунальні установи будуть усіляко відкараскуватися від того, що вони є розпорядниками інформації.

Приміром, Комунальне підприємство "Бюро технічної інвентаризації" впевнено, що воно не є розпорядником інформації. І Комунальне підприємство "Словміськводоканал". У Донецькому окружному адміністративному суді перебуває справа, де КП "Словміськводоканал" доводить, що не зобов'язане давати інформацію на запити, бо не є суб'єктом владних повноважень.

Згідно 1-ї частини статті 1 закону "Про доступ...": "Публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом".

Так от, слов'янські комунальники прочитали цю статтю так, що на запити повинна надаватись інформація, яка знаходиться у володінні тільки суб'єктів владних повноважень, не помітивши слів "інших розпорядників публічної інформації".

Контраргументом тут є 4-й пункт другої частини 13-ї статті закону "Про доступ до публічної інформації": "До розпорядників інформації, зобов'язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб'єкти господарювання, які володіють інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією)".

Далі цитуємо вже інший закон, 2-га частина 29-ї статті закону "Про інформацію", де є визначення, що таке "суспільний інтерес": це інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо.

Ну й, звісно, часто допомагає вже цитована частина 5 статті 6 Закону "Про доступ до публічної інформації" про розпорядження бюджетними коштами та державним і комунальним майном.

5. "Ми не маємо створювати нову інформацію"

Публічна інформація – це відображена та задокументована інформація. Тобто вже готова.

Часто чиновники прагнуть підмінити слово "інформація" словом "документ". Мовляв, у нас же немає даних, про які ви запитуєте, в одному документі, ваші дані нам доведеться своїми руками вибирати з різних документів, а отже, створювати новий. А створювати ми не зобов'язані. Бінго!

Приміром, Державна фіскальна служба України не надала інформацію щодо одержаних доходів та сплачених податків фізичною особою Петром Порошенком у 2004-2014 роках. ДФС відповіла, що не може задовольнити цей запит, адже це вимагає створення нової інформації та потребує проведення аналітичної роботи.

"Визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків", – сказано у листі фіскальної служби.

"В цій ситуації податкові органи занадто вузько витлумачили "задокументованість" публічної інформації", – так коментувала цей випадок для "Доступу до правди" юрист Інституту медіаправа Віта Володовська.

Дійсно, закон "Про доступ до публічної інформації" не вимагає від розпорядників створювати інформацію. Однак він і не зводить публічну інформацію лише до тих даних, які містяться в єдиному документі.

Досить часто надання відповіді на запит вимагає вибірки відомостей з різних документів чи реєстрів, що аж ніяк не може вважатись створенням нової інформації. Адже вона вже була раніше зафіксована, хоч і на різних носіях.

*   *   *

У 2011 році, коли було ухвалено закон "Про доступ до публічної інформації", Україна посіла 9 місце серед 89 країн за рейтингом забезпечення права на інформацію, розробленим двома провідними міжнародними організаціями Access Info Europe та Centre for Law and Democracy.

Станом на 2016 рік Україна в цьому ж рейтингу за якістю тексту закону посідає 19 місце у світі.

Втрата позицій за роки дії закону пов'язана з тим, що інші країни вдосконалюють своє інформаційне законодавство, натомість українські депутати ніяк не можуть ухвалити правки до закону "Про доступ...", які містяться у законопроектах 2913 та 2043а.

Ці законопроекти пропонують технічні зміни в текст закону, уточнення окремих положень і формулювань, які б унеможливили відмазки чиновників, зокрема і перелічені вище.

Також правки посилюють повноваження офісу Омбудсмана з контролю по виконанню цього закону – адже до порушень закону призводить і неналежний контроль за його виконанням. Нині дотримання права на доступ до інформації в офісі Уповноваженого контролюють лише 17 чоловік на всю Україну.

Скоро виповниться рік, як Верховна Рада обговорює законопроекти. Проте ніяк не може наважитися за них проголосувати.

Леся Ганжа, "Доступ до правди", спеціально для УП