Про "вотум недовіри" генпрокурору і Конституцію
Днями у парламенті зареєстровано президентський законопроект "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)". Безумовно, усі його положення ще будуть піддані усебічній оцінці і критиці.
Але вже сьогодні хотілося б застерегти, особливо представників демократичних партій, від поспішної і неконструктивної критики окремих його положень, які, на перший погляд, можуть здатися "зрадою". Зокрема, це стосується вилучення з тексту Конституції слів "Верховна Рада може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади".
В історії України був лише один випадок, коли ВР висловила генпрокурору недовіру.
Сталося це, нагадаю, 22 лютого 2014 року – саме в той день, коли Віктор Пшонка і сам вирішив, що "воно йому не треба" – його намагалися затримати в аеропорту Донецька, але він все ж таки видерся на територію своєї справжньої "родіни", де понині й переховується.
Якщо виписати в ряд прізвища інших генеральних прокурорів України, то мало яке з них створить у середнього українського читача приємну посмішку на обличчі.
У 1995 році Владислава Дацюка було звільнено з посади генпрокурора "за грубі порушення виконання службових обов'язків". Підписи за висловлення недовіри генпрокуророві збирали та/або постанови про висловлення йому недовіри реєстрували неодноразово. У 2000 і 2001 - Михайлові Потебеньку, 2004 - Геннадію Васильєву, 2005 - Святославу Піскуну, 2007 - Олександру Медведьку і 2014 - Віталію Яремі.
Утім, далі ніж "питання заслухано" – справа не доходила.
У конституціях багатьох європейських держав зустрічається поняття "вотум недовіри". Проте, стосується воно урядів, прем'єрів/канцлерів та окремих міністрів. Як виняток, вотум недовіри може стосуватися, як-от в Греції і Литві, голови парламенту.
Але в жодному разі не генпрокурорів.
Чому? Відповідь проста: уряд являє собою гілку державної влади, яка формується і розформовується саме у політичний спосіб.
Завдання генпрокурора не є політичним – це головна посадова особа, відповідальна за якісні досудові розслідування, професійний юрист з ухилом у кримінальне право.
У деяких державах від цієї особи вимагається добре знати своє ремесло. Тому, наприклад, у Фінляндії кримінальне провадження проти члена уряду зобов'язаний вести особисто генпрокурор. В Італії, Нідерландах і Франції генпрокурор взагалі перебуває "при" Верховному (Касаційному) суді – парламентський вотум недовіри йому явно виглядав би як втручання у повноваження іншої гілки влади.
Отже, генпрокурором в Україні має бути політично нейтральна і політично незалежна фігура – тобто не може бути особа, яку призначають на посаду або усувають з посади в політичний спосіб.
Тим більше це важливо з огляду на те, що саме генпрокурор вносить подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання і арешт нардепа та особисто робить доповідь про це на пленарному засіданні Верховної Ради, а також повідомляє народному депутату України про підозру.
Тобто, висловлення йому недовіри з боку певних політичних сил може бути прямим наслідком його ж зусиль по боротьбі з політичною корупцією та економічними злочинами, бенефіціарами яких є самі депутати чи пов'язані з ними особи.
До речі, в ситуації з президентом подібних ризиків не виникає – бо у разі його усунення з поста в порядку імпічменту функцію державного обвинувачення виконує спеціальна тимчасова слідча комісія, до складу якої включаються незалежні від генпрокурора спеціальний прокурор і спеціальні слідчі.
А що таке "вотум недовіри"?
Загляньте у будь-який словник – і він підкаже: це вияв шляхом голосування у парламенті несхвалення політичної лінії та дій уряду. Вотум недовіри висловлюється в ситуації, коли парламент не може доручати ані розробку політики, ані її реалізацію (виконання прийнятих ним законів) людям, до яких в нього немає політичної довіри.
Генпрокурор же, повторимо – не займається ні розробкою, ні реалізацією політики.
Хоча дійсно, в Європі є випадки, коли посада міністра юстиції і генпрокурора поєднана, або генпрокурор підпорядкований міністру юстиції, як-от в Румунії, або інші випадки, коли генпрокурор є представником виконавчої влади. Але ж України це не стосується.
Більше того, хоча конституції багатьох держав Європи допускають вотум недовіри стосовно окремого міністра, у Конституції Туреччини спеціально визначено, що міністру юстиції, якому підпорядковані всі прокурори, недовіру оголосити не можна.
Згідно з Конституцією Естонії канцлера юстиції можна звільнити з посади виключно за рішенням суду. Чому? Саме тому, що цей міністр – якого, до речі, призначає на посаду парламент за пропозицією президента – вносить в парламент подання про притягнення до кримінальної відповідальності члена парламенту, президента, члена уряду, державного контролера і голову та члена найвищого суду.
Хто та в якому порядку звільняє з посади генпрокурора в інших державах Європи?
Наприклад, в Албанії і Словаччині це робить президент за поданням парламенту, причому в албанському основному законі виписано вичерпний перелік підстав: порушення Конституції або серйозне порушення закону в процесі службової діяльності, розумова і фізична недієздатність, вчинки, що серйозно дискредитують становище й особу генпрокурора.
У Португалії генпрокурора звільняє з посади президент за пропозицією уряду, а в Іспанії і Нідерландах – король, причому в Нідерландах призначений королем генпрокурор перебуває на посаді довічно.
Із зазначеного зрозуміло, що зарубіжний досвід щодо порядку звільнення генпрокурора з посади є різним і в більшості своїй для України не підходить. Потрібно йти своїм шляхом.
Але за будь-яких обставин зайва політизація цього питання означає створення умов для перманентних політичних конфліктів як між парламентом і президентом, так і всередині парламенту.
Що треба зробити для того, аби така політизація не відбувалась?
І. Максимально знизити значення посади генпрокурора
Згідно із законом це мала би бути особа, яка керує невеликим за штатом офісом генеральної прокуратури, близько 100 прокурорів, без урахування дещо автономних Антикорупційної спецпрокуратури і Головної військової прокуратури.
На цей офіс лягає виконання вузького кола завдань. Переважно це участь у судовому провадженні з перегляду судових рішень у суді касаційної інстанції та у Верховному Суді, і міжнародне співробітництво у кримінальних справах, а в окремих випадках також представлення інтересів держави у вищих спеціалізованих судах і Верховному Суді.
Крім того, іноді – підтримання державного обвинувачення в суді і участь у судовому провадженні з перегляду судових рішень в суді апеляційної інстанції у кримінальних провадженнях, в яких прокурорами генпрокуратури здійснювався нагляд за додержанням законів під час досудового розслідування.
Ще – деякі повноваження, визначені КПК, зокрема: продовження строку досудового розслідування до 12 місяців, передача досудового розслідування іншому органу, вирішення інших питань щодо підслідності, скасування незаконних та необґрунтованих постанов слідчих та прокурорів нижчого рівня, внесення клопотання про відсторонення від посади окремих осіб, оголошення про підозру окремим особам, організація ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань.
Насправді повноважень не так і багато.
З огляду на це не зовсім зрозумілими є, наприклад, положення Регламенту ВР, згідно з якими генпрокурор, нарівні з президентом і прем'єр-міністром, має гарантоване право на виступ на пленарному засідання Верховної Ради, а апарат ВР повідомляє генпрокурора про усі прийняті закони після набрання ними чинності.
ІІ. Призначати на посаду генпрокурора виключно за конкурсом
При цьому членами конкурсної комісії повинні бути аполітичні професіонали, які мають високу довіру в суспільстві і повинні вміти оцінити насамперед, наскільки видатними є юридичні якості кандидатів та наскільки прозорою – їхня мораль.
Наразі ж, судячи зі статті 40 чинного закону "Про прокуратуру", саме президент повинен переконатися:
– у рівні володіння майбутнім генпрокурором державною мовою;
– у тому, що наявні захворювання не перешкоджатимуть виконанню ним обов'язків прокурора;
– у "високих морально-ділових, професійних якостях та організаторських здібностях" кандидата на посаду генпрокурора тощо –
– після чого внести подання про надання згоди на його призначення.
Оскільки ж народ обирає президента не за аналогічними його якостями, а, будемо відверті, виходячи із політичної доцільності, оцінки ораторського мистецтва та суто фізіономічних вподобань – то сумнівно, що президент України завжди здатний здійснити належну оцінку зазначених якостей і здібностей кандидата на вищу прокурорську посаду.
Загалом конкурс має стати нормою для кандидатів на усі публічні посади – від посад в органах місцевого самоврядування до суддів КС.
Причин робити винятки для генпрокурора немає.
ІІІ. Звільняти генпрокурора з посади з підстав, перелік яких повинен бути вичерпним і відповідати принципу юридичної визначеності
При цьому слід також враховувати той факт, що Генеральний прокурор України відповідно до чинного закону "Про прокуратуру" має імунітет від дисциплінарної відповідальності.
Отже, хоча він – за серйозних обставин – несе кримінальну відповідальність за нижчезазначені діяння, але, на відміну від інших прокурорів, не несе дисциплінарну відповідальність, зокрема, за:
– неналежне виконання і ухилення від виконання службових обов'язків;
– вчинення дій, що порочать звання прокурора і викликають сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності;
– грубе порушення правил прокурорської етики;
– розголошення таємниці, що охороняється законом;
– втручання у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів;
– публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.
Краще сподіватися, що такого ніколи не станеться.
Але, на жаль, наш досвід вперто підказує: час від часу з'являються генпрокурори, не здатні пройти випробування "мідними трубами", які здійснюють перелічені вище діяння систематично. Напевно, це не може залишатися без реакції з боку суспільства і держави.
Тому підстав для звільнення генпрокурора з адмінпосади та припинення його повноважень на цій посаді, визначених у законі "Про прокуратуру", недостатньо.
Адже, після виключення вотуму парламентської недовіри генпрокуророві, крім його власного бажання і закінчення строку перебування на посаді, а також внаслідок несумісності і вчинення ним кримінального правопорушення – інших можливостей позбутися генпрокурора, який, скажімо, ухиляється від виконання своїх обов'язків, але цілком задовольняє президента, фактично не залишиться.
Виходом із ситуації може бути позбавлення генпрокурора імунітету від дисциплінарної відповідальності з покладенням на Вищу раду юстиції проведення розслідування і винесення рішення за спеціально для цього випадку виписаною процедурою.
Таким чином, Верховна Рада може і повинна бути позбавлена повноваження висловити недовіру Генеральному прокуророві – але за умови зниження значення його посади.
А також – законодавчого визначення прозорих конкурсних засад призначення на цю посаду і обґрунтованих підстав та процедури звільнення з неї.
При цьому бажано, щоби про "призначення за конкурсом" – було хоча б коротко згадано безпосередньо в Конституції України.
Микола Хавронюк, Центр політико-правових реформ, Реанімаційний Пакет Реформ, спеціально для УП
