Імперативний мандат: механізм відкликання депутата за народною ініціативою

Аналіз новели закону "Про місцеві вибори" щодо правових механізмів впровадження імперативного мандату

У прикінцевих та перехідних положеннях закону "Про місцеві вибори" вперше прописано правовий механізм відкликання депутатів місцевих рад та міських/селищних/сільських голів за народною ініціативою. Іншими словами, ця новела запроваджує в українську політичну практику інституту імперативного мандату.

Імперативний мандат – це інститут правової та політичної відповідальності депутата за свою діяльність перед виборцями й партією та право відкликання депутата виборцями/партією, якщо він не виконує їхньої волі. Він протиставляється вільному депутатському мандату, який існує в практиці більшості країн розвинутих демократій та надає депутату багато привілеїв і свободу дії.

Історія появи імперативного мандату бере свій початок у Франції XVIII століття, коли депутати Генеральних Штатів отримували обов'язкові до виконання інструкції та накази своїх виборців. Таким чином, роль депутата зводилась суто до кур'єрських функцій без права самостійного прийняття рішень.

З часу становлення сучасної демократії депутатський мандат отримав широкі представницькі функції, що у залежності від рівня правової свідомості та політичної культури суспільства характеризується різним рівнем свободи дій.

У відповідності до перехідних положень закону "Про місцеві вибори" та змін до закону "Про статус депутатів місцевих рад" в українській практиці вперше на законодавчому рівні запроваджується імперативний мандат.

Відповідно до статті 38, "рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців". Разом з тим існує мораторій, згідно із яким з подібною ініціативою можна виходити "не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень".

Натомість у Законі немає подібних часових обмежень стосовно міських/селищних/сільських голів.

На відміну від закону "Про вибори народних депутатів України", який передбачає відкликання народного обранця лише з ініціативи політичної партії, від якої він обирався, закон "Про місцеві вибори" також надає це право виборцям. Таке функціональне розширення імперативного мандату підсилює аргументи тих, хто обстоює доцільність його впровадження, адже ця обставина інституціоналізує прояви прямої демократії.

У відповідності до 2-ї статті закону "Про статус депутатів місцевих рад", "депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини – виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування".

У свою чергу, стаття 37 даного закону визначає наступні підстави для відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою:

1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом;

2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов'язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі;

3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов'язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.

Ми проаналізували прописаний у законі "Про місцеві вибори" правовий механізм відкликання обранців та систематизували процедурні моменти у вигляді таблиці.

У цілому можна виділити шість основних етапів, які передують кінцевому рішенню про заміщення депутата або голови.

Загалом процедура, з однієї сторони, практично однакова при відкликанні депутатів місцевих рад обраних в багатомандатних виборчих округах (обласної, районної та міської рад) – а з іншої, має подібності для кандидатів, обраних в одномандатних округах (міський, селищний і сільський голова).

Дещо виділяється з поміж інших процедура відкликання депутатів сільських і селищних рад, які обираються в одномандатних виборчих округах.

Узагальнено рішення про внесення пропозиції щодо відкликання має прийматися на зборах виборців у кількості не менше як від 20 до 400 осіб.

Після виконання цього етапу створюється ініціативна група у кількості від 10 до 100 осіб. Її завданням є організація проведення збору підписів, для чого у них в залежності від рівня місцевої ради є від 10 до 30 днів.

Для подальшого розгляду питання про відкликання обранця за таку народну ініціативу має підписатися:
а) кількість виборців, що є більшою за виборчу квоту, але не меншою ніж кількість голосів, поданих за відповідну місцеву організацію партії у відповідному територіальному виборчому окрузі (для депутата, обраного в багатомандатному виборчому окрузі),
б) зібрати підписи більше половини від кількості виборців, які взяли участь у голосуванні у цьому одномандатному виборчому окрузі (для депутатів, обраних в одномандатному виборчому окрузі), або
в) кількість підписів, що перевищує кількість голосів, поданих за нього на місцевих виборах (для міського / селищного / сільського голови).

Після цього відповідна територіальна виборча комісія протягом 10-30 днів перевіряє правильність підписних листів, кількість підписів та достовірність відомостей про громадян, що містяться в підписних листах.

Лише після виконання усіх цих вимог наступає етап прийняття рішення стосовно даного обранця.

У випадку, якщо це стосується депутата обласної, районної та міської ради, а також міського голови, який балотувався за поданням партії, ТВК звертається до вищого керівного органу партії, яка висунула депутата. Після чого партія приймає рішення про відкликання або про відмову в задоволенні цієї ініціативи.

При цьому в законі немає роз'яснення, які правові наслідки в разі, якщо партія відмовилася задовільнити подання ТВК. Видається, що обранець та політична сила нестимуть суто політичну відповідальність перед виборцями.

У випадку, якщо це міський, селищний або сільський голова, який кандидував у порядку самовисунення, ТВК робить подання до місцевої ради, яка більшістю від складу приймає рішення про складання з депутата мандату.

І лише у випадку депутата селищної або сільської ради ТВК уповноважена безпосередньо приймати рішення про відкликання депутата-самовисуванця на підставі достатньої кількості зібраних підписів.

Після прийняття рішення про відкликання депутата, що обирався у багатомандатному окрузі у відповідній місцевій раді, його заміщує наступний за черговістю кандидат у депутати від місцевої організації партії (у відповідності до внутрішньопартійного рейтингу). У випадку, якщо депутат був обраний в одномандатному окрузі, проводяться проміжні вибори або позачергові вибори для переобрання сільського/селищного голови.

Першим кроком до імператизації депутатського мандату в Україні був перехід до пропорційної виборчої системи у 2006 році. У відповідності до 81-ї статті Конституції кожен народний депутат, обраний за виборчим списком відповідної політичної партії, зобов'язаний увійти до сформованої цією політичної сили парламентської фракції або в іншому разі його повноваження будуть припинені достроково.

Ця норма також зберіглася у діючій Конституції. Вона була запроваджена з метою запобігання існуючій негативній практиці "тушкування", адже до цього часу українські парламентарі мали право самостійно обирати фракцію та змінювати її необмежену кількість разів.

Таким чином, позитивною стороною імперативного мандату є впровадження механізму правової, а не лише політичної відповідальності народного обранця. Проте з іншої сторони, він суперечить принципу народного представництва – депутат є представником усього народу, висловлює його інтереси – та несе загрозу його партизації, коли інтереси власної політичної партії стають пріоритетними.

Сьогодні імперативний мандат існує переважно в соціалістичних країнах, таких як Куба, В'єтнам, Китайська Народна Республіка, КНДР, а також країнах, що розвиваються (Індія, Шрі-Ланка, Нігерія, Вануату, ПАР, Гана).

У сучасних демократичних країнах імперативний мандат функціонує в деяких федеральних державах на рівні місцевого самоврядування – окремі штати США, верхній палаті ФРН, окремі кантони Швейцарії, Японії, Португалії.

Сучасна європейська практика не передбачає юридичної відповідальності за зміну депутатом своєї належності до парламентської фракції. Може йтися лише про морально-політичну відповідальність, що підтверджується рішеннями конституційних судів європейських країн.

Незважаючи на це, деякі західноєвропейські конституціоналісти висловлюються за доцільність обмеження вільного мандату рамками партійної приналежності – з огляду на те, що депутатів, зазвичай, обирають як представників політичних партій, а не як індивідуальних кандидатів.

Впровадження інституту імперативного мандату складно піддається означенню як прогресивної демократичної практики. Разом з тим, механізм відкликання народного обранця за народною ініціативою є новим в українському законодавстві та може проявити свої позитивні сторони на перехідному етапі структурування парламентаризму в Україні.

За відсутності практики застосування імперативного мандату складно прогнозувати, як приживеться та проявить себе ця законодавча новела.

Очевидно, процедура відкликання обранця, попри свої переваги, є достатньо складною і має певні недопрацювання. Можна припустити, що вона може використовуватись політичними акторами у політичних мотивах у боротьбі з конкурентами. Зокрема, у різних регіонах України можуть появитися народні ініціативи з відкликанням обранців, особливо у тих округах, де перемога була не надто переконлива та де існують давні конфлікти між політичними силами або місцевими політичними кланами.

Проте незважаючи на мотиви, така ініціатива буде неможлива за відсутності широкої підтримки громадськості.

Лише з досвіду перших практик застосування цієї норми можна буде говорити про її доцільність та ефективність.

У будь-якому разі, переконані, що імперативний мандат – це тимчасове рішення перехідного періоду, який має бути обмежений або замінений на вільний мандат паралельно з формуванням стабільної політичної системи в Україні.

Тарас Радь, політолог, Львів, спеціально для УП