Рятуючи Україну, Євросоюз в першу чергу рятує себе

Через структурні вади євро, європейським політикам довелося стати справжніми майстрами у переповзанні від однієї кризи до іншої. Цю практику зазвичай називають копанням бляшанки по дорозі, хоча точніше було б описати її як копання бляшанки вгору, так що вона постійно скочується вниз.

Але зараз Європа зіткнулася одночасно  із щонайменше п’ятьма кризами. Чотири внутрішніх – євро, Греція, міграція та британський референдум щодо виходу з ЄС і один зовнішній – російська агресія проти України.

Ці різноманітні кризи тяжіють до того, щоб посилювати одна одну. Громадськість та політики збентежені. Що можна зробити, щоб зупинити процес дезінтеграції та змінити його на протилежний?

Очевидно, що п’ять криз неможливо розв’язати всі одночасно.

Потрібно впоратися з деякими з них в пріоритетному порядку, не нехтуючи жодною з них. Я наполегливо стверджував, що найвищий пріоритет має бути відданий Україні.

Внутрішні кризи мають тенденцію розділяти країни ЄС на боржників та кредиторів, Велику Британію та Континент, а також "країни прибуття" та "країни призначення". Натомість зовнішня загроза, якою є російська агресія проти України, повинна об’єднати Євросоюз.

Є нова Україна, сповнена рішучості бути протилежністю старої України.

Ця стара Україна мала багато спільного зі старою Грецією, яку виявилося настільки складно реформувати. Економіка, в якій панували олігархи, й політичний клас, який зловживав своїм становищем заради приватної наживи, замість служити громадськості. Нова Україна надихається духом революції Майдану, яка сталася у лютому 2014 року, і прагне докорінно реформувати країну.

Розглядаючи Україну як другорозрядну Грецію, яка навіть не є членом Євросоюзу, Європа ризикує тим, що може відкинути нову Україну назад до старої України. Це була б фатальна помилка, оскільки нова Україна є одним з найцінніших активів, які має у своєму розпорядженні Європа – і для опору російській агресії, і для відродження духу солідарності, що був притаманний Євросоюзу на початку його історії.

Я відчуваю, що маю серйозні підстави стверджувати це, бо я близько знаю нову Україну і через мою українську фундацію, і через моє особисте знайомство із ситуацією в цій країні.

На початку цього року я розробив те, що я назвав "переможною стратегією для України", і поширив цей документ серед європейських політиків. Я також окреслив цю стратегію на сторінках The New York Review of Books.

Я стверджував, що санкції проти Росії необхідні, але їх недостатньо.

Президент Путін розробив дуже успішне тлумачення теперішньої ситуації, щоб захистити себе проти санкцій. Він стверджує, що всі економічні та політичні проблеми Росії зумовлені ворожістю західних країн, які хочуть завадити Росії посісти гідне її місце у світі. Росія є жертвою їхньої агресії.

Єдиним способом довести, що Путін неправий – є встановлення кращого балансу між санкціями проти Росії та підтримкою України. Фото: Михаїл Метцель, ТАРС

Аргумент Путіна закликає до патріотизму російських громадян і просить їх змиритися зі спричиненими санкціями труднощами, включно з фінансовою нестабільністю та браком товарів. Таким чином, труднощі лише підсилюють його аргумент. Єдиним способом довести, що Путін неправий – є встановлення кращого балансу між санкціями проти Росії та підтримкою України.

Моя "переможна стратегія" обстоювала ефективну фінансову допомогу Україні, яка мала б поєднати широкомасштабну бюджетну підтримку з помірним страхуванням політичних ризиків та іншими заохоченнями для приватного сектору.

У поєднанні з радикальними економічними та політичними реформами, які прагне провести нова Україна, ці заходи перетворили б Україну на привабливий майданчик для інвестицій. Центральною ланкою економічних реформ є реорганізація державної газової монополії, Нафтогазу, з переходом від теперішніх штучно занижених цін на газ до ринкових цін та прямих субсидій на купівлю газу для родин, які потребують такої допомоги.

Політичні реформи зосереджуються на створенні чесних, незалежних та компетентних судових органів і засобів масової інформації, на боротьбі з корупцією й на тому, щоб державний апарат служив людям, а не експлуатував їх.

Ці реформи також можуть виявитися привабливими для багатьох людей в Росії, які можуть вимагати схожих реформ. Саме цього й боїться Путін. Ось чому він так вперто намагається дестабілізувати нову Україну.

Якщо союзники України поєднають санкції проти Росії з ефективною допомогою новій Україні, жодні обсяги пропаганди не зможуть затьмарити той факт, що економічні та політичні проблеми Росії викликані політикою Путіна.

Звичайно, він міг би – явно порушуючи другі Мінські домовленості від 11 лютого 2015 – запобігти успіху нової України, влаштувавши широкомасштабне військове вторгнення. Але для Путіна це була б політична поразка. Це викрило б хибність його тлумачення конфлікту з Україною; а військове завоювання частини Східної України стало б для Росії важким економічним та політичним тягарем.

Президент Путін здобув тимчасову тактичну перевагу над Україною, бо він готовий ризикнути широкомасштабною, і навіть ядерною війною, тоді як союзники України твердо прагнуть уникнути прямого військового зіткнення з Росією.

Це дало йому змогу маневрувати на власний розсуд між гібридною війною та гібридним миром, і він вповні скористався цією перевагою. Україна не може здолати Росію військовими засобами, оскільки президент Путін може мобілізувати більше військ, ніж Україна та її союзники на полі битви, і ці його війська краще озброєні.

Українському президенту Петру Порошенко довелося вивчити цей урок дорогою ціною. Але, безумовно, Європа та США можуть перевершити Росію в фінансовому плані.

Цей аргумент на користь європейської та американської підтримки до певної міри вплинув на союзників України, але моє ствердження щодо їхньої готовності надати широкомасштабну фінансову підтримку виявилося хибним – принаймні досі.

Я пояснюю це двома чинниками.

Одним є грецька криза, яка стала наслідком кризи євро й надала Євросоюзу поганий приклад для наслідування в Україні.

Другим є сама Мінська угода, яка – з причин, які я пояснюватиму нижче – змусила європейських політиків й надалі тримати Україну на короткій фінансовій прив’язі.

Другу Мінську угоду підписали президенти Путін, Порошенко і Оланд, а також канцлер Меркель. Для двох останніх це виявилося пасткою. Фото: Дмитро Азаров, Коммерсантъ

Криза євро створила гострий брак коштів для бюджетних потреб. Бюджет ЄС, обсягом 145 мільярдів євро, становить лише один відсоток ВВП держав-членів ЄС. Але європейська економіка ледве зростає, тож держави-члени ЄС лементують, вимагаючи зниження своїх внесків до бюджету ЄС. Брак коштів особливо гострий у єврозоні, яка не має власного бюджету.

Європейські політики на чолі з Німеччиною хибно відреагували на грецьку кризу.

Вони почали з того, що надали Греції термінову позику під каральні відсотки. Потім нав’язали Греції власну програму реформ і керували її впровадженням до дрібниць, замість дозволити Греції визначати й контролювати реформи самій. До того ж, вони завжди позичали надто мало і надто пізно.

Грецька влада аж ніяк не бездоганна, але головну відповідальність несе Німеччина, оскільки вона відігравала вирішальну роль. Національний борг Греції став незносно важким, але європейські політики наразі не бажають списати свої позики Греції.

Суперечка з цього приводу між європейськими політиками та МВФ істотно ускладнила нещодавні й поточні переговори.

Європейські політики виправили деякі з власних помилок – наприклад, тепер вони наполягають на "залученні", а не "вилученні" облігаціонерів (залучення вимагає від облігаціонерів зниження вартості наявних в них облігацій). Але інші помилки повторюються.

Найбільша помилка у тому, щоб ставитися до України так само, як до Греції. Нова Україна прагне бути протилежністю Греції, і хоча вона не є членом ЄС, вона активно захищає Європейський союз від військової та політичної загрози з боку Росії.

Національний борг Греції став незносно важким, але європейські політики наразі не бажають списати свої позики Греції

Як я стверджував у своєму первинному викладі переможної стратегії, допомогу України слід було б розглядати як витрати на оборону.

Під цим кутом зору, теперішній внесок Європейського союзу обсягом 3,4 мільярди євро до зібраного МВФ пакету термінової допомоги Україні є абсолютно неадекватним.

Євросоюз має доречний фіскальний інструмент – механізм макрофінансової допомоги (ММД) – який, з належними змінами, можна було б використати для здолання браку коштів в бюджеті ЄС. ММД дає змогу Європейському союзу позичати кошти на фінансових ринках, вживаючи свій майже зовсім невикористаний кредитний рейтинг на рівні ААА.

Бюджету ЄС потрібно зібрати лише 9% суми позики Україні у вигляді безготівкових резервів, як необхідну гарантію на випадок майбутнього дефолту.

Для порівняння, бюджетні правила США накладають на останню кредитну гарантію обсягом в один мільярд доларів, що її США надали Україні, вимогу 44% безготівкового резерву, так що бюджетне навантаження на внесок США розміром у 2 мільярди доларів до пакету допомоги Україні від МВФ насправді є більшим, ніж внесок Європейського союзу.

Але рамкова угода про ММД втратила чинність 2009 року, коли було укладено Лісабонську угоду. Тож тепер угоду про ММД слід поновити, щоб використати її у ширшому обсязі.

Виділити один відсоток бюджету ЄС для захисту України здається цілком доречним. Це дало б змогу ЄС щорічно вносити до програми допомоги Україні від МВФ не менше ніж 14 мільярдів євро. Такий внесок був би досить великим, щоб дозволити Європейському союзу зробити "все необхідне" для сприяння успіху України.

Другу Мінську угоду від лютого 2015 було укладено після найбільшої військової поразки України від сепаратистів, яким потужно допомагала Росія.

Україна конче потребувала припинення вогню й вела переговори під тиском. Друга Мінська угода гарантувала сепаратистським анклавам у донбаському регіоні східної України особливий статус, і передбачала, що Україна надаватиме їм субсидії.

Президент Путін скористався своєю перевагою, зробивши текст угоди навмисно неоднозначним. Він закликав український уряд вести переговори з представниками донбаського регіону, не уточнюючи, хто є цими представниками.

Цю угоду підписали президенти Путін, Порошенко і Франсуа Оланд, а також канцлер Ангела Меркель. Для двох останніх це виявилося пасткою.

Вони хотіли, щоб підписана ними угода виконувалася. Якщо ж ні, то порушником угоди мусить бути Росія, а не Україна. Вони також жадали уникнути військового протистояння.

Внаслідок такого ставлення, вони терпіли порушення режиму припинення вогню з боку Росії та сепаратистів, але наполягали, щоб Україна дотримувалася режиму припинення вогню повною мірою. Зайнявши нейтральну позицію щодо того, як саме президент Порошенко має виконувати вимоги неоднозначної угоди, вони посилили перевагу президента Путіна.

Після укладання угоди Україна опинилася за крок до фінансової катастрофи через затримки із виділенням другого пакету невідкладної допомоги від МВФ до 11 березня 2015.

Найнижча точка кризи була пройдена у лютому, коли українська громадськість втратила впевненість у національній валюті, гривні. Офіційні транзакції були призупинені, а на чорному ринку гривня вагалася між тридцятьма й сорока за один долар.

Хитку фінансову стабільність було відновлено, але тільки ціною посилення економічних суперечностей. Раптове зниження обмінного курсу призвело до вищої інфляції, істотного зниження життєвих стандартів та вагомого скорочення імпорту, що допомогло зменшити торгівельний дефіцит.

Разом з тим, на бюджет позитивно вплинуло зниження витрат на соціальні пільги для населення й на заробітну платню державним службовцям.

Коли я відвідав Україну цього квітня, я виявив небезпечну суперечність між об’єктивною реальністю, яка явно погіршувалася, і реформістським запалом нової України. Вона під неймовірним економічним, політичним та військовим тиском продовжувала просуватися зі своїми реформами, що мали кумулятивний ефект.

Упродовж 2014 року програма реформ для нової України перебувала ще на стадії планування; лише 2015 року вона вилилася у велику кількість законів, прийнятих відповідно до вимог МВФ і, більш нещодавно, відповідно до вимог Мінської угоди.

Навіть при цьому олігархи – себто, промисловці, які використовують політичний вплив для власного збагачення – були досвідченішими у захисті своїх інтересів, ніж реформатори у приборканні цих інтересів.

Саме тоді, коли економіка була на межі колапсу, а політичні суперечки досягли апогею, уряду довелося відповідати на виклик з боку найпотужнішого олігарха Ігоря Коломойського, який спробував використати власну армію для збереження свого контролю над дочірнім підприємством державного Нафтогазу. Уряд був змушений чинити опір і спромігся нанести йому поразку.

Це був поворотний момент. Відтоді Національний банк суворо контролює банківську систему, хоча рекапіталізація банків забере певний час.

Інші олігархи, зокрема Дмитро Фірташ та Рінат Ахметов, були взяті під контроль. На жаль, поки це відбувається лише на рівні конкретних епізодів, а не шляхом застосування правових норм.

Рінат Ахметов та Дмитро Фірташ. Фото: dr-jfrost.livejournal.com

Більше успіху мали зусилля з реформування поліції, впровадження онлайнових урядових послуг та забезпечення прозорості державних закупівель. Але реформатори на кожному кроці стикаються з опором, а громадськість дедалі більше незадоволена і повільним просуванням реформ, і продовженням зниження життєвих стандартів. Отже, тиск на дії реформаторів продовжує зростати й може досягти переламного моменту будь-якої миті.

Грецька криза значно погіршила проблеми України, відвернувши від неї увагу європейських політиків й посиливши їхню схильність розглядати Україну як просто ще одну Грецію.

Особливо згубним виявився вплив грецької кризи на канцлера Меркель. Вона поводилася як справжній європейський лідер у своєму протистоянні президенту Путіну, але продовжувала вагатися щодо всебічної підтримки України.

 Коли ж постало питання Греції, вона відкинула притаманну їй обачність, щоб запобігти виходу Греції з єврозони. Це призвело до її конфлікту з власною партією та власним міністром фінансів Вольфгангом Шойбле, якого підтримала її партія. І хоча їй, принаймні поки що, вдалося втримати Грецію в єврозоні, вона витратила для цього значну частину свого політичного капіталу. Ця втрата болісно відіб’ється на новій Україні, якій потрібна вся можлива підтримка, щоб дотримуватися Мінської угоди.

Неоднозначність цієї угоди змусила обидві сторони вдатися до фарсу, де завданням є уникати виконання власних зобов’язань в очікуванні, щоб спершу свій крок зробила інша сторона.

Київ зробив з цього висновки дуже швидко. Спонукуваний своїми союзниками, він визначив особливий статус донбаських анклавів, прийнявши закон, в якому неоднозначний текст Мінської угоди наводився дослівно. Це спричинило фінансову проблему для президента Путіна, позбавивши анклави грошей аж до проведення там виборів відповідно до українського законодавства.

Але для союзників України було б ризиковано підштовхувати президента Порошенко надто далеко в його односторонніх поступках сепаратистам.

Як показало нещодавнє кровопролиття перед українським парламентом, радикальні націоналістичні елементи вже майже готові повстати. Одним словом, політичний та економічний стан нової України надзвичайно хиткий.

Заворушення біля Верховної Ради 31 серпня

Критичний розгляд нещодавніх грецьких переговорів показує, де саме вони схибили.

Греція не мусить отримувати пріоритет перед Україною, а до України не слід ставитися як до ще однієї Греції. Аналогічний аналіз другої Мінської угоди приводить до більш неоднозначного висновку. Європейські союзники України потрапили у пастку, але теперішній глухий кут обернувся однією важливою перевагою: він зупинив Росію від порушення режиму припинення вогню настільки, щоб це вже неможливо було заперечувати. Шкода було б втратити цю перевагу.

Цей аналіз логічно веде до нової переможної стратегії для України.

Україну досі потрібно відновити в статусі головного пріоритету Європейського союзу, оскільки нова Україна є одним з його визначних активів. Слід докласти всіляких зусиль, щоб не лише зберегти нову Україну, а й забезпечити її успіх.

Якщо Європейський Союз, допомагаючи Україні, зможе дати ефективну відсіч російській загрозі, це також уможливить досягнення більшості інших його пріоритетів; якщо він зазнає невдачі тут, інші його цілі стануть ще недосяжнішими.

Як забезпечити успіх нової України? Аналіз, на який спиралася первинна переможна стратегія, залишається чинним.

Тоді й зараз цілком очевидно, що президент Путін завжди може продемонструвати більшу силу Росії порівняно з Україною та її союзниками шляхом ескалації використання військової сили. Україна не може перемогти Росію військовими засобами. Це означає, що принаймні в короткостроковій перспективі Україна не може відновити свою територіальну цілісність, але вона може підтримувати свою моральну і політичну цілісність. Коли доводиться обирати, ця остання є набагато важливішою.

Нова Україна прагне впровадити радикальні економічні та політичні реформи. Вона має значну кількість населення й загартовану в боях армію, які готові захищати Європейський союз, захищаючи себе. Ба більше – дух волонтерства і самопожертви, на якому ґрунтується нова Україна, є надзвичайно мінливим благом: якщо він вичерпається, для його відновлення знадобиться ціле покоління.

Примушуючи президента Порошенко ретельно дотримуватися Мінської угоди, навіть якщо її не дотримується президент Путін, канцлер Меркель піддала політичну та моральну цілісність нової України величезному тиску.

Втім, перевагою ситуації стало утримання військового конфлікту в певних рамках. Це досягнення слід зберегти. Здобуття певної політичної та військової стабільності має бути одною з цілей переможної стратегії.

Бракує другої частини переможної стратегії. Союзники України мають вирішити й проголосити, що вони зроблять "все необхідне", щоб дати Україні змогу не лише вистояти, а й провести далекосяжні економічні та політичні реформи й досягти процвітання попри опір з боку президента Путіна.

Такий підхід вимагатиме значно більших грошей, ніж ті, що є в наявності в межах поточного бюджету Європейського союзу. Ці дві сторони оновленої переможної стратегії – тримати в рамках військовий конфлікт й надати Україні адекватну фінансову підтримку для впровадження радикальних реформ – слід ретельно узгодити між собою, бо вони можуть впливати одна на одну.

Первинна стратегія закликала союзників України проголосити про свою рішучість зробити "все необхідне" до кінця липня, одночасно з розширенням санкцій проти Росії.

Європейський союз пропустив цей рубіжний момент. Наступна нагода постане наприкінці року, і її слід поєднати з обіцянкою зменшити санкції проти Росії, якщо та дотримається своїх зобов’язань в рамках Мінської угоди. Це значно підвисить її шанси на успіх, бо за виконання угоди Росії буде запропоновано істотну матеріальну винагороду, а також вихід з її конфлікту з Україною зі збереженням обличчя.

За останні кілька місяців перспектива виконання Мінської угоди істотно зросла.

Низькі ціни на нафту й подальше здешевлення рубля піддали російську економіку ще більшому тиску. Але вирішальним чинником стало зменшення виробництва російської нафти. Видобуток нафти знижувався рік від року, а цього року між червнем та липнем вперше сталося його водночас кількісне та якісне падіння.

Це означає, що санкції справді дошкуляють, а брак запчастин прискорює виснаження наявних нафтових родовищ. Путін може відшкодувати фінансові витрати свого найближчого оточення, дозволивши їм заволодіти майном менш надійних олігархів; але він може зупинити загальний занепад нафтової індустрії лише шляхом скасування частини західних санкцій.

Зараз це міркування переважає загрозу, яку становить для нього можливе процвітання нової України. Той факт, що період максимальної небезпеки минувся без масштабної військової атаки, показує, що Путін тепер покладається на витонченіші засоби дестабілізації нової України.

Тим важливіше, щоб союзники України прийняли окреслену тут скориговану переможну стратегію. Зміна позиції Путіна надає їм більше можливостей для цього. Вони можуть надати Україні негайну фінансову підтримку, щоб вгамувати фінансовий та політичний тиск, не провокуючи контрзаходи з боку Росії. І вони мусять підготувати ґрунт для того, щоб наприкінці року задекларувати обіцянку зробити "все необхідне" для сприяння успішності нової України. Це означає, що вони мусять вже зараз почати роботу над рамковою угодою ММД, оскільки для завершення цього процесу буде потрібно кілька місяців. Цю роботу неможливо розпочати без попереднього схвалення німецького міністерства фінансів.

Є деякі обнадійливі ознаки того, що канцлер Меркель рухається у правильному напрямі. Вона просунулася значно далі за німецьку громадськість та ділові кола, коли використала своє положення лідера для забезпечення одноголосної підтримки Європою санкцій проти Росії.

Німецька громадськість зрівнялася з нею лише після катастрофи в Україні малайзійського авіалайнера. Канцлер Меркель пішла на непересічний політичний ризик, щоб втримати Грецію в єврозоні. Вона зустрілася з потужним внутрішнім опором, але це не зупинило її від іншого сміливого кроку, коли вона проголосила, що Німеччина 2015 року прийме цілих 800 тисяч біженців.

Зробивши це, Німеччина надала позитивний приклад для наслідування іншим членам ЄС.Вона також неявно порушила Дублінське правило, яке вимагає від біженців зареєструватися і залишатися в країні прибуття (що спричинило суперечки між "країнами прибуття" та "країнами призначення"). Це викликало радикальну зміну в ставленні громадськості до біженців. Вибух співчуття почався в Німеччині й поширився рештою Європи.

Якщо ця тенденція набере силу, вона може привести до позитивного розв’язання міграційної кризи.

Меркель пішла на непересічний політичний ризик, щоб втримати Грецію в єврозоні. Фото: lentaru.net

Канцлер Меркель справедливо визнала, що міграційна криза може зруйнувати Європейський союз. Спершу спричинивши руйнацію Шенгенської угоди, яка дозволяє вільний рух Європою, а згодом також підірвавши спільний ринок товарів. Її нещодавні ризиковані кроки отримали б доречне продовження, якби зараз вона поєднала твердість стосовно Росії з більшою довірою та підтримкою для України.

Сполучені Штати вже взяли на себе міцніші зобов’язання перед новою Україною, ніж більшість європейських урядів; тому президент Обама може зіграти конструктивну роль, переконуючи канцлера Меркель рухатися у цьому напрямі. З їхньою спільною підтримкою, нова переможна стратегія для України матиме реалістичні шанси на успіх. А успіх в Україні надасть Європейському союзу досить енергії, щоб знайти позитивне розв’язання інших різноманітних проблем, з якими він має справу.

Смілива ініціатива канцлера Меркель стосовно біженців може мати далекосяжні наслідки. Вона кинула виклик німецькій антиєвропейській партії, але ця партія вже розділилася у своєму ставленні до іммігрантів, так що вона цілком може зазнати катастрофи під тиском громадського співчуття до біженців.

Це може заохотити президента Оланда поборотися з французьким Національним фронтом, розколотим ворожнечею між засновником цієї партії та його донькою; і також може заохотити прем’єр-міністра Кемерона успішно здолати анти-імігрантський запал Партії незалежності Сполученого Королівства (UKIP). Все це може змінити політичний ландшафт Європейського союзу.

Є загроза, що заклопотаність Європи міграційною кризою може знову відволікти її увагу від того, що, на мій погляд, є ще докоріннішим питанням: а саме, від долі нової України. Це було б трагічною помилкою. Як я вже сказав, нова Україна є найціннішим активом Європи.

Втрата цього активу спричинила б непоправну шкоду: вона створила б державу-невдаху з сорокамільйонним населенням і стала б ще одним джерелом біженців.

Натомість, допомагаючи новій Україні, Євросоюз може врятувати себе. Зробивши "все необхідне", щоб дати новій Україні змогу не лише вижити, а й досягти процвітання, Європейський союз досяг би подвійної мети. Він захистив би себе від путінської Росії, і водночас відновив той дух співробітництва та солідарності, який колись запалював людську уяву на зорі існування ЄС. Канцлер Меркель вже відродила цей дух у відношенні до біженців.

Порятунок нової України може по-справжньому перетворити політичний ландшафт в Європі.

Джордж Сорос, переклад Олексія Панича

Висловлюємо подяку The New York Review of Books за люб'язно надану можливість представити цей текст для української аудиторії