Андрій Лобач: Плоди реформ будуть очевидні через рік-півтора
Андрій Лобач – керівник ще однієї, нової, структури, яка опікуватиметься реформами, точніше – менеджментом реформ. Називається вона Проектний офіс з координації розроблення та впровадження реформ.
На її функціонування упродовж одного року ЄБРР виділив грант у понад мільйон євро. Розмір гранту свідчить не тільки і не стільки про те, якої ваги західні партнери надають українським реформам, скільки про їхнє розуміння неспроможності влади грамотно спланувати і ефективно впроваджувати реформи.
Меморандум про створення Проектного офісу представники ЄБРР та України підписали ще 18 лютого; проектні менеджери почали роботу тільки в середині червня. Багато часу пішло на бюрократичні процедури – підбір та узгодження кандидатур менеджерів, детальне оформлення угоди, пояснює Андрій Лобач.
Лобач – прагматик і оптиміст. Громадянин Білорусі. Йому 40 років, останні шість мешкає в Україні. Вчився у Білорусі та Великій Британії, стажувався в Єврокомісії, викладав у Білоруському державному економічному університеті, практикував як топ-менеджер групи білоруських підприємств. В Україні був виконавчим директором фонду "Ефективне управління" Ріната Ахметова, який припинив своє існування минулого року.
– Пане Андрію, розкажіть про Проектний офіс. Це нова для України структура, про яку, крім загальних фраз, майже нічого не відомо. Існує Національна рада з реформ, цільові команди при міністерствах, низка допоміжних інституцій, громадських ініціатив, у назві яких є магічне слово "реформи". Чим конкретно займатиметься Проектний офіс, які його задачі, як збираєтеся "координувати реформи"?
– Проектний офіс почав повноцінну роботу два тижні тому. У команді 15 менеджерів. В ідеалі, мало бути 18 – по кожному напрямку реформи.
Та з’ясувалося, що за деякими напрямками немає потреби в адміністративно-організаційній допомозі. Наприклад, це стосується податкової реформи, підготовки виборчого законодавства, конституційної реформи.
У нас три основні задачі. Перша – допомога в розробці детальних планів реформи. Друга – організація процесу виконання цих планів. Плани базуються на основі кількох стратегічних документів: Стратегії 2020, коаліційної угоди, програми роботи уряду, порядку денного взаємодії з ЄС та меморандуму з МВФ.
Справа в тім, що у більшості міністерств відчутний дефіцит проектного менеджменту. Нові міністри та їхні заступники мають масу поточних завдань, прямо не пов’язаних з реформами. Колосальна текучка, безсенсовий документообіг, складні та неефективні регламенти проходження документів й реалізації рішень, – із усім цим доводиться щодня стикатися новим людям в уряді.
Наші ж менеджери прийшли в Проектний офіс із бізнесу, вони вміють планувати та реалізовувати складні проекти. Проектний офіс не є органом державної влади, тому наші менеджери 100% часу присвячують винятково реформі.
Отже, ми є ресурсом для міністрів та цільових команд реформ і намагаємося щоб робота над реформою – чи то законопроект, стратегія, рішення Кабінету міністрів тощо – були вчасно напрацьовані і узгоджені з усіма зацікавленими сторонами.
Реформи мусять рухатися згідно з планами, а міністри – бути вчасно проінформовані про суперечливі питання чи конфліктні ситуації, якщо такі виникають. Також завдання Проектного офісу – зістикувати українських та міжнародних експертів з цільовими командами реформ.
І нарешті третя наша функція – комунікативна.
– Ви маєте на увазі міжвідомчу комунікацію, між міністерствами та Верховною Радою?
– Так. Але не тільки. Помітна проблема – відсутність спілкування із суспільством. Світовий досвід доводить, що успішною реформа буде тоді, коли вона буде пояснена суспільству і ним зрозуміла, прийнята. Адже нині процес реформ нагадує чорний ящик: люди не розуміють, що там, усередині відбувається.
Відтак немає довіри і не сформовано чітко суспільні очікування. Коли у людей запитуєш: а що ви очікуєте, яких реформ вам бракує? – вони зазвичай не мають відповіді на ці питання.
Всі хочуть, щоб "стало, як в Європі чи як в Америці". Ми маємо мандат від ЄБРР на інформування суспільства і невеликий бюджет на це. Люди мають знати, що процес іде, він послідовний і дуже складний.
Зараз ми працюємо над тим, щоб спільно з прес-службами міністерств та цільовими командами налагодити систему регулярної комунікації з суспільством.
Звісно, відповідальним за реформи є уряд і, отже, він має виступати основним комунікатором з громадськістю.
– Які реформи, на Ваш погляд, є "пріоритетними серед пріоритетних"? Ті, без яких не вдасться рухатися далі?
– Справа в тім, що реформи трохи перезріли, тож Україна не може дозволити собі проводити зміни почергово. Не можна чекати завершення якоїсь однієї, базової реформи, а потім рухатися далі. Треба робити все і відразу.
Таке розуміння в уряді є. Діяти треба вкрай швидко. І тому, що суспільство виснажене очікуванням, і для того, щоб максимально швидко створити умови для економічного росту. Тим більше, країна фактично знаходиться у стані війни, а отже, підходи до реалізації реформ повинні бути відповідними.
В Україні дуже слабкі інститути, робота яких зарегламентована, дуже забарний процес прийняття рішень.
Тобто заступник міністра, якому треба негайно запровадити ті чи інші зміни, має сам з одним папірцем, грубо кажучи, обходити всі відділи, ставити море підписів – тому що такий регламент.
І на кожному етапі цього регламенту можна пригальмувати будь-яке рішення. Отже, на моє переконання, частина реформ – це відміни, скасування, скасування…
– Тобто таки реформа держуправління – в числі перших?
– Неможливо виділити один напрямок. А якісна реформа держуправлiння, якщо вже говорити про цю реформу, – охопить не один рік. Є радикальний підхід, який використала Грузія, – звільнити всіх службовців і найняти нових, – але він не підходить. Україна більша, складніша.
Треба міняти не людей, а функції. Скажімо, одне міністерство має кілька тисяч функцій, з них більшу половину, якщо не дві третини, сміливо можна скасовувати. Ми мусимо обережно використовувати досвід успішних реформ в інших країнах.
Грузія – це 4,5 мільйонів мешканців, Сінгапур – 5 мільйонів, країни Прибалтики – від 1,3 до 3 мільйонів. Тобто це країни щонайменше в десять разів менші за Україну, відповідно, і держапарат вдесятеро менший, а значить швидкість ухвалення рішень та їх виконання, і гнучкість в цих країнах вищі.
– А Польща, співмірна з нами за кількістю населення? Там була досить вдало проведена адмінреформа.
– Так, Польща – хороший приклад. Польща, напевно, не є найбільш ефективною бюрократією в Європі. Але після реформи держслужби та адміністративно-територіальної реформи вона має помітні здобутки порівняно з тим, що було до вступу в ЄС.
Незайве відзначити, що після люстрації 1990-х років у Польщі не відбувалося постійного вимивання професійних службовців із держапарату, а міністерські пости переважно займали професіонали.
Якщо не помиляюся, у польському уряді з початку 1990-х була найбільша кількість докторів наук. Наприклад, Бальцерович, один з головних архітекторів польських реформ, – доктор наук, автор численних наукових публікацій, активний лектор.
Окрім того, у Польщі була майже 90-відсоткова консолідація суспільства навколо стратегії приєднання до ЄС та політики провадження дуже болісних реформ.
Якщо в Польщі найскладніші та найбільш непопулярні реформи, зокрема і підняття тарифів для населення, були проведені ще на початку 1990-х, то Україна до багатьох з цих реформ підступається тільки зараз. І рівень життя, і захищеність населення, і стійкість до криз в Польщі зараз значно вищі, ніж у багатьох країнах ЄС. Це і є результат "шокової терапії" 1990-х.
– Відразу після Майдану українці теж були готові до "шокової терапії". Але, по-перше, ми не бачимо реформ і боротьби з корупцією, по-друге, влада не орієнтує суспільство на те, як надовго слід "затягнути паски", щоб дочекатися плодів реформ і підвищення рівня життя. Владці говорять про процес реформи і ніколи – про її дедлайн. Скидається на те, що в реформ є початок і немає кінця. І це насторожує. А от Ви знаєте, за який час, за планом, має бути проведено основний комплекс реформ?
– Рекомендую зайти на сайт Національної ради з реформ.
Там найближчим часом з’явиться розділ моніторингу, де будуть опубліковані balanced score cards щодо кожної реформи. Там вказані строки кожного етапу реформи, і прогрес реформи можна буде відносно нескладно визначити. Ці системи моніторингу нині доопрацьовуються проектними менеджерами спільно з цільовими командами реформ.
– Але у графі "Термін виконання" майже по всіх напрямках там – пусто.
– Дуже скоро наповнимо. У Стратегії-2020 є показники, які відображають наше теперішнє бачення того, якою мусить бути Україна до 2020 року. Проте встановити дедлайн щодо завершення реформ неможливо, тому що світ змінюється, і залежно від цих змін, слід продовжувати реформи, можливо, не такими темпами, як зараз, але продовжувати.
Дерегуляція, наприклад – вічний процес. Сінгапур показує, як він постійно покращує умови ведення бізнесу. А погляньте на США, де постійно відбувається та чи інша реформа! Не буде так, що одного ранку прокинувшись, ми гуртом скажемо: "Реформи завершилися. Яка в нас прекрасна країна!". З кожним роком виникатимуть нові задачі.
– Ви розумієте, я маю на увазі радикальні зміни, тобто перебудову країни після десятиліть урядування Кучми-Януковича.
– Таким дороговказом, напевно, є Стратегія-2020 і коаліційна угода, які передбачають, що за п’ять років ми мусимо здійснити незворотні інституційні зміни. Вочевидь, цi документи дають відповідь на ваше запитання. Але закласти підвалини незворотних інституційні змін, які не дозволять повернути реформи навспак, нам треба за півроку-рік.
Утім, якщо ми уважно подивимося на нашу країну – вона вже змінилася. Оскільки ми тут живемо, то не дуже помічаємо цих змін. Як білорус, який приїхав в Україну сім років тому, я бачу, що країна змінилася радикально. Головне – зміна менталітету.
З боку суспільства є не тільки великий запит на реформи, а й бажання брати участь, часто безкоштовно, у роботі над перетвореннями. Влада, зі свого боку, розуміє, що вона підконтрольна суспільству і має продемонструвати відповідальність і результат.
Призначення Саакашвілі в Одесу – це з боку влади сигнал суспільству, що зміни незворотні. Ви могли рік тому уявити, що Саакашвілі стане головою облдержадміністрації Одещини?
Що Ека Згуладзе створюватиме патрульну поліцію, що Айварас Абромавичус візьме на роботу в МЕРТ волонтерів, а до електронної системи держзакупівель Prozorro долучаться всі міністерства, включно з "Укроборонпромом"?
Я такого уявити раніше не міг. Реальні плоди змін будуть очевидні, гадаю, через рік-півтора, я щодо цього маю великий оптимізм.
– Чому саме через рік-півтора? З чого це випливає?
– Всі закони, які зараз приймаються, набирають чинності, як правило, за 3-6 місяців, відтак слід внести зміни в інші нормативно-правові акти – положення, регламенти тощо, а на це піде ще пару місяців, плюс час на навчання персоналу, на встановлення програмного забезпечення тощо.
Водночас важливо, щоб у нас збереглася політична стабільність і цей уряд проіснував якомога довше і, відповідно, щоб усі ці зміни рухалися далі. Міністри і їхні "зами" працюють по 24 години на добу, часто без вихідних. Не кожен громадянин це знає. Робота ведеться колосальна.
– А тепер про людський фактор. Проектні менеджери у вашому офісі – хто вони? Це, даруйте, "варяги" чи громадяни України?
– У всьому Проектному офісі тільки два "варяги" – я та полковник Арчил Цинцадзе, менеджер, який працює з РНБО над проблемами реформи нацбезпеки та оборони. Проте ми обидва вже відносно давно в Україні, тому варягами нас важко назвати.
Майже всі менеджери мають хороший бізнес-досвід, двоє працювали в успішних НГО, деякі після революції працювали при уряді радниками, волонтерами. Наприклад, Кристина Гуцалова – колишній координатор Prozorro, нині менеджер проектів реформи держзакупівель.
Сергій Гайда – менеджер проектів з реформи держвласності та приватизації. Він професійний інвестбанкір, працював в Deloitte та DragonCapital, дуже добре розуміє, як мусять розвиватися держпідприємства. Сергій працює в команді Адомаса Аудикуса – старшого радника міністра економіки і торгівлі, відповідального за реформу. Ця команда підготувала, зокрема, професійний звіт про роботу найбільших державних підприємств.
- Де ваш офіс?
- У нас немає офісу. Він, напевно, не дуже потрібен. Кожен проектний менеджер працює при міністерстві зі своєю цільовою командою. У нас, власне, немає необхідності десь фізично знаходитися разом постійно.
Раз на тиждень ми проводимо загальні зустрічі, обговорюємо питання, важливі для всіх менеджерів, наприклад, налагодження зв’язків між цільовими командами реформ і фракціями коаліції, комунікаційну політику, підвищення ефективності цільових команд тощо.
– Офіс без офісу… А з чим пов’язані затримки із початком роботи Проектного офісу, адже вона мусила початися ще в лютому, а грант розраховано на рік? У чому проблема?
– У донорів дуже жорсткі умови, дуже довго узгоджувався грант, укладалася угода, в якій мусили бути прописані всі деталі. Потім, чимало часу зайняли процес відбору проектних менеджерів – ми отримали 450 анкет, кандидатури керівника Офісу, співбесіди. Затримка полягає тільки в цьому.
– Кандидатури менеджерів узгоджували з профільними міністрами? Нещодавно трапився неприємний випадок, коли високочолий фахівець з гарвардським дипломом Саша Боровик"не зійшовся характером" з одним міністром.
– Так, кожен проектний менеджер отримав згоду від керівника своєї команди реформ та/або міністра. Команда, яка в нас є, дає великий оптимізм: молоді, професійні, рівень знань, рівень їхнього володіння темою, взагалі рівень особистості проектних менеджерів, гадаю, буде визнано.
– Яка зарплатня проектного менеджера?
– Для людей, які у нас працюють, важливий результат. У менеджерів немає ні політичних амбіцій, ні бажання заробити гроші – це просто неможливо, зарплати в проектному офісі вельми скромні порівняно з рівнем зарплат у приватному секторі.
Їхня мотивація – можливість власноруч змінювати країну, проекти, які вони здійснюють, унікальні, масштабні і дуже важливі. Безперечно, у майбутньому цей досвід підвищить рівень їхнього CV не тільки в Україні, але й за кордоном.
– Можете привести приклади країн, де використано подібний досвід?
– Сам підхід не унікальний – у тому чи іншому вигляді проектні офіси створювалися в різних країнах. Цей підхід прийшов у державний сектор із бізнесу. Так, у Великій Британії при реформуванні системи освіти було створено структуру, подібну за функціями до Проектного офісу.
У різних країнах організовувалися команди радників, помічників чи паралельних структур, які перебирали на себе функції окремих міністерств на час проведення реформи.
Підкреслю: головна проблема України в тому, що у держсекторі залишилося дуже мало мотивованих професіоналів і тому багато органів влади де-факто не здатні до реалізації швидких змін.
В Україні не сформувалася ні система оплати праці держслужбовців, ні система найму, ні внутрішні регламенти, ні системи документообігу тощо. Крім цього, управлінські кадри вимивалися з кожною наступною зміною влади. Чиновників, які мають інституційну пам’ять, з приходом кожного нового уряду масово звільняли. І це на превеликий жаль. Адже кожній країні потрібна професійна бюрократія.
Тому зараз найбільша проблема – кадри. Коли в міністра один заступник, а під ним – велика кількість людей, які не можуть самостійно виконати поставлену задачу, – це дуже важко.
Зараз у міністерствах фактично одна нова людина тягне роботу п’ятьох старих. Більшість часу витрачається на пошук фахівців, які візьмуться за роботу якісно і фактично безоплатно. Але як довго вони можуть працювати безкоштовно? Є донори, які можуть підтримати цих людей, але це не може тривати безкінечно. Тож в даній ситуації, мені здається, проектні менеджери стануть в нагоді Україні.
Олена Зварич, для УП
