Верховна Рада: конвеєр законів чи нова якість?

Громадянська мережа ОПОРА проаналізувала процедури розгляду Верховною Радою 115 законопроектів, які протягом 27 листопада 2014 – 20 квітня 2015 років були ухвалені в цілому. Тобто, аналізу підлягали закони, які вже підписані або відправлені на підпис президенту.

Висновки невтішні.

Більшість законопроектів ухвалювались українським парламентом відразу у першому читанні та в цілому, обговорення усіх законопроектів відбувалося за скороченою процедурою, а для самих депутатів порядок денний парламенту нерідко стає сюрпризом. Недосконалою є практика надання комітетами парламенту висновків до законопроектів, неефективно використовується науково-експертна та юридична експертиза законопроектів.

У суспільства немає надмірних ілюзій щодо нової якості українського парламентаризму. Хоча б тому, що порядок денний вищого законодавчого органу влади продовжують визначати політичні лідери, які досконало знають неприглядні правила української політики попередніх періодів.

Ключовою же задачею самого парламенту є демонстрація того, що потенціал змін не лише існує, а й починає використовуватися.

Рішення нового парламенту вже показали суспільству, що вплив відверто антидержавних сил у законодавчому органі влади, якщо не знівельовано, то значно знижено.

Фактичний стан війни в країні об'єктивно посилює роль виконавчої влади та інституту президента, але парламенту досі вдається забезпечити власну автономію у взаємовідносинах з президентом та урядом. Серед трьох суб'єктів права законодавчої ініціативи народні депутати є найрезультативнішими, обігнавши з моменту набуття повноважень окремо президента та кабмін.

Правляча коаліція не перетворилась у безвольного штампувальника законів за помахом руки нового "демократичного" Чечетова. Політичні резони нерідко викликають конфлікти у коаліції – але зворотною стороною цього процесу є відсутність суцільного "одобрямса".

На тлі певних позитивів, парламент все ж таки не став майданчиком для повноцінних фахових та публічних обговорень. Набридле російське правило, що "парламент – не місце для дискусій", на жаль, значною мірою притаманне і Верховній Раді.

Українському парламенту варто визнати проблему і знайти сили змінитися.

 Закони як гарячі пиріжки

Регламент ВР передбачає, що законопроекти розглядаються, як правило, у трьох послідовних читаннях.

У першому читанні депутати обговорюють основні принципи та положення законопроекту та приймають його за основу, якщо не приймається інше рішення: відправлення проекту на доопрацювання або на повторне перше читання, відхилення проекту.

Друге читання означає постатейне обговорення законопроекту та прийняття його в другому читанні. При цьому, депутати можуть, як правило, вносити пропозиції та правки до законопроекту в 14-денний строк після дня прийняття законопроекту за основу, після першого читання.

І вже третє читання передбачає "ювелірну роботу" над законопроектом шляхом внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті законопроекту, без розгляду поправок, які видозмінюють змістовну частину законопроекту. Депутати мають можливість вносити свої зауваження до законопроекту у 5-денний строк після дня його другого читання.

Правило трьох читань законопроектів не є безумовним, оскільки Регламент дозволяє депутатам прийняти законопроект в цілому і в межах першого, і в межах другого читань законопроектів.

Регламентною умовою для уникнення другого або третього читань є відсутність зауважень до законопроекту від депутатів, інших суб'єктів законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради. Але, згідно логіці Регламенту, саме три читання забезпечують якісне обговорення та опрацювання законопроектів.

Відмова від другого або третього читання – це скоріше має бути регламентним винятком, ніж правилом.

Натисніть для збільшення

Серед 115-ти законопроектів, прийнятих Радою та проаналізованих ОПОРОЮ, 58% проектів було ухвалено в цілому під час першого читання. 42% законопроектів були прийняті в цілому під час другого читання, а також не зафіксовано жодного випадку проведення третього читання.

Варто зазначити, що з 48 законів, які були прийняті в другому читанні та в цілому, 16 пройшли своє перше читання ще під час попередньої каденції Ради, а тому нинішні депутати не мали необхідності у цих випадках "оптимізувати" свої часові витрати на друге читання.

Найбільш оперативно, як правило, розглядалися Верховною Радою президентські законопроекти.

Біля 75% законопроектів, внесених президентом України, були прийняті в цілому відразу після першого читання. Майже 60% урядових та 52% законопроектів народних депутатів України уникли другого та третього читань.

Чи забезпечило подібне нехтування правилом "трьох читань" якісну підготовку майбутніх законів? Питання риторичне, але, у окремих випадках депутати дійсно не мали реальної можливості дотримуватися загального правила, враховуючи гостру актуальність проектів законів – насамперед, мова йде про термінові закони щодо національної безпеки, мобілізації, АТО, соціального захисту військовослужбовців тощо.

Втім, апетит приходить під час їжі.

Набравши такий темп роботи, депутатам важко повернутися до фахової та повноцінної підготовки законів. Зловживання відхиленнями від загальної процедури нерідко провокує політиканство та поверхове ознайомлення депутатів із законами, за які вони ж і голосують.

Рецидиви парламенту, який "не місце для дискусій", проявляється і в інших аспектах підготовки та розгляду законопроектів восьмого скликання.

Прогнозованість порядку денного парламенту. Альтернативні законопроекти. Вчасність надання висновків комітетів.

Регламент ВРУ передбачає, що парламент під час розгляду законопроекту у першому читанні може прийняти рішення про скорочену процедуру його обговорення.

Скорочена процедура обговорення передбачає зменшення кількості суб'єктів, які можуть виступати з приводу законопроекту – наприклад, не можуть виступати члени головного комітету, думки яких відрізняються від висновку комітету, відсутність заключного слова ініціатора законопроекту, застосування механізму два "за", два "проти" щодо виступів народних депутатів України та фракцій тощо.

Аналіз 115 законопроектів, які були розглянути ВР VIII скликання засвідчує, що усі 100% законопроектів, розглянутих у першому читанні, обговорювалися саме за скороченою процедурою. Враховуючи такий підхід до обговорення, фракціям, які ухиляються від голосування – зокрема, Опозиційний блок – не було і необхідності пояснювати мотиви колегам чи суспільству.

Парламент нерідко одночасно визначає скорочену процедуру обговорення цілої низки законів, а не окремих документів.

Регламентні норми встановлюють строки підготовки законопроектів до розгляду Радою у 1-3 читаннях, внесення альтернативних законопроектів, надання висновків комітетів тощо. Ці строки базуються на реалістичності внесення депутатами своїх пропозицій, достатнього часу для вивчення законопроектів та визначення власної позиції.

Безумовно, існують механізми скорочення цих строків. Але випадки застосування ad hoc не може ставати универсальною практикою.

Зокрема, питання про включення законопроекту до порядку денного сесії повинно розглядатися Верховною Радою не раніше, ніж через два дні після надання народним депутатам висновку головного комітету, висновків інших комітетів.

Співставлення дат реєстрації законопроектів та включення їх до порядку денного сесій свідчить, що майже у 30% випадків законопроекти включалися до порядку денного сесій з відхиленням від цієї регламентної вимоги. Відповідно, у депутатів не було мінімального часу для ознайомлення з пропозиціями до порядку денного.

Найчастіше терміновому включенню до порядку денного підлягали президентські та урядові законопроекти, що засвідчує негативний вплив цих інститутів на планування законотворчої діяльності парламенту.

Натисніть для збільшення

Згідно із Регламентом, кожен народний депутат має право внести альтернативний законопроект не пізніш як у 14-денний строк після дня надання народним депутатам першого законопроекту з певного питання. Це право забезпечує народному обранцю можливість запропонувати власний варіант вирішення проблеми, яка піднімається в законопроекті його колеги, уряду чи президента.

У той же час, після прийняття законопроекту в першому читанні внесення альтернативних законопроектів не допускається.

Дати реєстрації та розгляду на пленарних засіданнях законопроектів показують, що у 54% випадках депутати не мали 14-денного строку для внесення альтернативних законопроектів. Ця обставина, безперечно, вплинула й на кількість альтернативних законопроектів – лише до 11 ухвалених Радою законів подавалися альтернативні проекти.

Натисніть для збільшення

Не менш серйозний вплив на здатність депутата адекватно оцінювати законопроекти, за які він голосує, має факт недотримання загальних строків надання висновків комітетів.

У відповідності із Регламентом, висновки комітетів парламенту до законопроекту, підготовленого до першого читання, надаються народним депутатам не пізніш як за сім днів до дня розгляду цього законопроекту на пленарному засіданні ВР.

Аналіз ОПОРИ засвідчує, що висновки комітетів до 76% законопроектів, підготовлених до першого читання, не були вчасно надані народним депутатам – 24 "так" і 75 "ні".

Звертає на себе увагу те, що до 25 з 99 законопроектів – без урахування 16 законопроектів, які розглядалися у першому читанні попереднім складом парламенту, – які розглядалися Радою восьмого скликання у першому читанні, взагалі не було підготовлено висновків головних комітетів. Це було пов'язано із тим, що комітети не встигали розглядати проекти, які виносились в сесійний зал фактично в один день з їх первинною реєстрацією.

Не повною мірою мали можливість народні депутати скористатися своїм правом вносити у 14 денний строк пропозиції та правки до законопроектів, прийнятих за основу, перед другим читанням. Цей строк було скорочено щодо 14 з 48 законопроектів, які розглядалися і ухвалювалися у другому читанні.

Симптоматичним є той факт, що найчастіше ця проблема проявлялася під час підготовки до другого читання урядових законопроектів. 

Натисніть для збільшення

Ще гостріше проблема проявилася щодо надання депутатам законопроектів, висновків головних комітетів, інших супровідних документів, підготовлених до другого читання, не пізніш як за десять днів до дня розгляду законопроектів на пленарному засідання. Лише 10 з 48 законопроектів, що пройшли друге читання, відповідали цій регламентній вимозі.

Законопроекти, висновки головних комітетів, інші супровідні документи, підготовлені до другого читання, не пізніш як за десять днів до дня розгляду законопроектів, у 18 випадках – "так", надавалися депутатам, и 30 – "ні".

Врахування висновків комітетів та експертно-юридичних підрозділів Апарату Верховної Ради

Кожен законопроект перед першим читанням має отримати експертні висновки 4 комітетів Верховної Ради:

1) головного комітету, до сфери відання якого належить закон;
2) бюджетного комітету – щодо впливу на бюджетні показники;
3) комітету з питань запобігання та протидії корупції – щодо вимог антикорупційного законодавства;
4) комітету з питань євроінтеграції, щодо відповідності зобов'язанням України у сфері євроінтеграції.

Також до першого читання надає свої висновки спеціальний структурний підрозділ Апарату Верховної Ради - Головне науково-експертне управління.

Натисніть для збільшення

Отримані дані засвідчують, що дотримання вимог Регламенту щодо експертної підготовки законопроектів є незадовільним. 25 з 99 законів, які проходили перше читання у Раді VIII скликання, не мали висновків головних комітетів.

Де-факто, народні депутати приймали рішення щодо законопроектів без їх базової оцінки.

Фактично не виконується комітетами з питань бюджету та євроінтеграції обов'язок надавати додаткові висновки до кожного законопроекту. Дещо краща ситуація із комітетом з питань запобігання та протидії корупції, який станом на 10 квітня 2015 року надав висновки до 23% законів, які проходили перше читання. Натомість, надзвичайно оперативно працює Головне науково-експертне управління, яке надало висновки майже на усі законопроекти.

Достатньо цікавим є результат врахування Верховною Радою експертних висновків головних комітетів та Головного науково-експертного управління під час першого читання законопроекту.

За оцінками ОПОРИ, у 67 з 99 вивчених випадків рішення ВР під час першого читання законопроекту відповідало висновку головного комітету, 25 законопроектів не мали висновків головного комітету, 6 законів приймалися Радою без врахування висновку комітету. Якщо 6% висновків головних комітетів не відповідало рішенням Ради, то Головне науково-експертне управління було більш критичним до законодавчих ініціатив: 28% рішень Ради скоріше не враховували висновки управління.

До другого читання свій висновок щодо законопроекту надає Головне юридичне управління шляхом внесення зауважень до закону або погодження без зауважень; лише 16 з 48 законопроектів було погоджено без зауважень.

Дев'ять голосувань за один закон

Достатньо контраверсійним є багаторазове голосування депутатів за повернення до розгляду питання порядку денного, якщо результативного голосування не вийшло з першого разу.

Формального порушення Регламенту тут немає, оскільки багаторазово голосується не сам законопроект, а пропозиція повернутися до розгляду проваленого законопроекту. Рекорд голосувань поставила пропозиція повернутися до розгляду законопроекту №2212, щодо пенсійного забезпечення – 9 разів.

Суспільству не завжди зрозуміла аргументація депутатів щодо восьмиразового провалення одного і того самого законопроекту із наступним його позитивним схваленням. 

Натисніть для збільшення

Висновки

На долю нинішнього складу парламенту випадають історичні рішення – починаючи з питань війни та миру, закінчуючи довгоочікуваними законами про декомунізацію.

І суспільство має право розраховувати на те, що депутати зважують свої рішення та усвідомлюють ефекти від прийнятих законів. У свою чергу, неякісно підготовлені закони спричиняють зростання кількості нових законів, якими постійно щось змінюється, уточнюється і переглядається.

Від кількості до якості. Таке бачення вже висловив голова ВР Володимир Гройсман під час презентації 100 днів роботи нової ради.

Залишилось декларації перетворити в реальність.

Парламент має перейти до планування законодавчої активності, посилити вплив незалежних експертиз на законодавчі ініціативи, обмежити спроби уряду аврально формувати порядок денний парламенту.

Задачі складні, але враховуючи міжнародний досвід, цілком реальні.

Олександр Клюжев, аналітик Громадянської мережі ОПОРИ, спеціально для УП