Боротьба із корупцією. Є календарний план!
Маємо чіткий – як розпис трамваю в Берліні – графік подолання корупції.
Його побудовано на відомих кожному фахівцю актах: Антикорупційна стратегія, закони про запобігання корупції, про Національне антикорупційне бюро, про прокуратуру, в прикінцевих положеннях яких позначені конкретні дати.
Цей графік і передбачає покроковий поступ.
Крок перший – початок діяльності Національного антикорупційного бюро України ( далі по тексту – НАБ –УП).
Фактично це станеться у травні 2015 року. До цього часу має бути призначено його Директора.
Натомість Конкурсною комісією ще не запропоновано кандидатів на цю посаду.
Припустимо, Комісія зробить це до 1 березня. Тоді президент протягом 10 днів внесе на розгляд Верховної Ради подання про надання згоди на призначення Директором НАБ визначеного ним кандидата – і на третьому тижні березня його буде призначено.
Варіанти, коли президент або Верховна Рада не підтримає певного кандидата і конкурс почнеться спочатку, не розглядаємо як малоймовірні.
Президент також має затвердити Положення про Раду громадського контролю при НАБ та про порядок її формування, бо без цієї Ради Директор НАБ не може почати свою діяльність.
Ця Рада у складі 15 осіб формується на засадах відкритого та прозорого конкурсу. Поки що процес формування Ради не почався, але, будемо сподіватися, до часу призначення Директора НАБ вона все ж таки почне діяти.
Потім Директор Бюро затверджує Положення про конкурсні комісії, визначає регламент їх роботи і утворює конкурсні комісії, які за участі Ради громадського контролю, а також, очевидно, Нацдержслужби, проводять конкурс на зайняття вакантних посад у новій структурі.
Одночасно невідкладно має бути створено офіційний веб-сайт НАБ і на ньому, не пізніше ніж за 10 днів до завершення строку подання заяв на участь у конкурсі, розміщено оголошення про конкурс.
Перед цим Директор НАБ повинен затвердити структуру і штатну чисельність Бюро, тобто визначити, які саме посади і в якій кількості у ньому існують.
Конкурс на зайняття посад у центральному управлінні НАБ повинен завершитися до 26 травня 2015 року.
Тобто протягом квітня-травня керівний склад й інші 700 осіб мають скласти кваліфікаційний іспит і пройти співбесіду. Поки що програму іспитів і питання для співбесіди розробляти ніхто не починав.
Таким чином, перший крок зробимо у червні 2015 року: НАБ буде сформовано.
Але почати практично виконувати своє завдання з протидії корупційним злочинам, які вчинені вищими посадовими особами, НАБ зможе лише тоді, коли зробимо крок другий – створити Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру, далі – САП.
Адже жодні інші прокурори не уповноважені здійснювати нагляд за додержанням законів детективами НАБ.
Керівник САП, його перший заступник і заступник, інші прокурори призначаються на посаду за результатами відкритого конкурсу, який проводить конкурсна комісія у складі представника НАБ. Також на його результат впливають чотири особи, визначені Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, та п’ять представників громадських об’єднань, визначених комітетом Верховної Ради з питань запобігання і протидії корупції.
Призначення прокурорів здійснюється за результатами конкурсу та після проходження ними відповідного навчання, чи підготовки.
Якщо зібрати засідання Комітету Верховної Ради для визначення п’яти представників громадських об’єднань – справа одного-двох днів, то з Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, далі – КДКП, складніше.
Її просто не існує. Немає навіть закону, на підставі якого всеукраїнська конференція працівників прокуратури могла б призначити п’ятьох прокурорів до складу КДКП, згідно з проектами законів 1734 і 1734-1.
У кращому випадку такий закон буде прийнято в березні – і тоді комісія може бути сформована в квітні, а протягом травня-червня проведені конкурси, навчання і призначення на посади прокурорів.
Тобто, з липня 2015 року НАБ і САП можуть почати роботу. Тільки почати. Саме це і буде кроком другим.
Корупція властива не лише кільком тисячам представників верхівки державної влади, перерахованої у статті кримінально-процесуального кодексу про підслідність кримінальних проваджень НАБ – члени уряду, народні депутати, судді, державні службовці І та ІІ категорій, генерали тощо.
Основна маса корупційних злочинів вчиняється мільйоном з гаком інших службовців – митників, податківців, міліціонерів, посадовців місцевого самоврядування тощо.
Тому третім кроком має стати створення кримінальної поліції. Її підрозділи якої спеціалізуватимуться на корупційних злочинах, що вчиняються усіма тими суб’єктами, які не віднесені до підслідності Антикорупційного бюро.
Можливо, це станеться вже у вересні 2015, якщо в травні буде прийнято відповідний закон. І згодом існуючі слідчі підрозділи МВС швидко трансформовано в підрозділи кримінальної поліції. Немає жодної потреби затягувати цей процес.
Четвертий крок. Наприкінці квітня 2015 має бути створено Національне агентство з питань запобігання корупції, далі – НАЗК.
Деякі з його функцій в антикорупційній сфері – аналітична, нормотворча, контрольна, методична і координаційна, інформаційна – не впливають безпосередньо на стан корупції, тому промовчимо про них. Але інші є досить важливими.
Так, Агентство має вести Реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Його планується запровадити у квітні 2016 року.
Ось тут найбільш цікаве. НАЗК здійснюватиме обов’язкову повну перевірку поданих декларацій, за неподання ж декларацій, як відомо, введено кримінальну відповідальність – стаття 366-1 КК України, суб’єктів, які:
1) займають відповідальне та особливо відповідальне службове становище;
2) займають посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків;
3) подали декларацію, в якій наявні невідповідності за результатами логічного та арифметичного контролю;
4) члени сім’ї яких відмовились надати відомості для заповнення декларації.
Крім того, НАЗК може здійснювати вибірковий моніторинг способу життя суб’єктів декларування – на підставі інформації про їхнє "шикарне життя", отриманої від фізичних та юридичних осіб чи із ЗМІ, а потім, на підставі моніторингу, – повну перевірку декларації.
У разі виявлення факту недостовірних відомостей у декларації, Агентство повідомляє про це Антикорупційне бюро чи інший спеціалізований правоохоронний орган, який зобов’язаний повідомити Агентство про порушення кримінального провадження.
НАЗК зможе почати активну діяльність у жовтні 2015 року, після того, як пройде його державна реєстрація, буде сформовано апарат, створено належні умови для роботи, проведено необхідні тренінги працівників тощо. Це і буде четвертий крок.
На самому початку своєї діяльності НАБ реально не зможе ефективно виявляти високопосадових корупціонерів, не маючи для цього ні матеріально-технічної бази, ні оперативних можливостей, ні вправності у взаємодії.
Що там казати, якщо навіть обладнання й інші технічно-матеріальні засоби до створення в Бюро власного оперативно-технічного підрозділу його працівникам буде позичати у СБУ.
А на службу до НАБ не будуть прийматися особи, які протягом п'яти останніх років вже працювали у спеціально уповноважених підрозділах по боротьбі з корупцією: ризик продажності є вищим за ризик недосвідченості.
Тому три-чотири місяці займе "розкачування" спеціальних правоохоронних органів.
Отже, крок п’ятий – перші реальні і серйозні результати активної діяльності Бюро, Антикорупційної прокуратури і антикорупційних підрозділів кримінальної поліції – зробимо лише в листопаді-грудні 2015.
Навесні 2016 року НАБ зміцніє, набере сил, а його працівники – необхідного досвіду, який стане їм в нагоді особливо під час підбиття підсумків першого електронного декларування.
Утім, саме тоді уперше виникне і найбільша небезпека зрадництва в рядах антикорупційних Бюро і Прокуратури.
Як показав досвід попередніх 20 років боротьби з корупцією, надто спокусливим для слідчих і прокурорів є їхнє спілкування з "грошовими мішками".
Тому шостий крок – створення Державного бюро розслідувань, далі – ДБР.
Цей правоохоронний орган, на який покладатиметься розслідування найбільш небезпечних злочинів – злочини організованої злочинності, вбивства, тероризм тощо, і який складатиметься з найбільш професійних детективів, має взяти на себе також і функцію розкриття та розслідування корупційних злочинів, вчинених працівниками НАБ і прокурорами САП.
Не маємо права повністю довіритись лише комусь одному – тому потрібна і щука в річці. А щоб не було взаємної ворожнечі і помсти між слідчими Антикорупційного бюро і Бюро розслідувань, справи про корупційні злочини останніх будуть розслідувати слідчі СБУ.
Шостий крок – створення і початок діяльності ДБР – маємо зробити не пізніше кінця березня 2016 року.
Весь цей рік – з березня 2015 по березень 2016 року – мусимо присвятити численним специфічним заходам із запобігання корупції.
Йдеться про: забезпечення прозорості і підзвітності фінансування політичних партій і виборчих кампаній; скасування недоторканності народних депутатів і суддів; ліквідацію корупційної складової під час здійснення державних закупівель, проведення аукціонів, продажу земельних ділянок; здійснення заходів щодо недопущення виникнення конфлікту інтересів; забезпечення всеосяжного доступу до інформації у формі "відкритих даних".
Сюди також відносяться відкриття Реєстру речових прав на нерухоме майно, Державного земельного кадастру; запровадження зовнішнього антикорупційного аудиту органів державної влади; перевірку доброчесності службовців; антикорупційне виховання; забезпечення захисту "викривачів"; антикорупційну експертизу законів і законопроектів; удосконалення відповідного законодавства; реалізацію відповідальності юридичних осіб за корупційні злочини та багато іншого.
Їх повний перелік буде наведено в Завданнях і заходах з виконання Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки.
Весь цей рік також має поступово нарощуватися кількість порушених кримінальних проваджень і судових вироків щодо випадків:
-розкрадання чужого майна шляхом зловживання службовим становищем і нецільового використання бюджетних коштів;
- зловживання владою чи службовим становищем з метою одержання неправомірної вигоди;
- обіцянки, пропозиції, надання і одержання неправомірної вигоди, – а спеціальна конфіскація принести в держбюджет мільярди раніше втрачених гривень.
Нарешті, сьомим кроком стане реалізація кримінальних проваджень за підсумками проведених НАЗК першого електронного декларування і обов’язкової повної перевірки декларацій.
Антикорупційне бюро і Прокуратура, кримінальна поліція, а також Бюро розслідувань до цього часу мають бути у "повній бойовій готовності" до порушення і майже одночасного розслідування кількох тисяч кримінальних проваджень.
Якщо буде встановлено набуття службовцем у власність активів у значному розмірі, законність підстав набуття яких не підтверджено доказами, або передача ним таких активів іншій особі, правоохоронний орган порушуватиме кримінальне провадження за статтею 368-2 КК України "Незаконне збагачення".
Доводити факт одержання неправомірної вигоди (хабара) чи іншого корисливого злочину навіть не потрібно. Достатньо довести, що активи, набуті чиновником протягом року, перевищують легальні доходи на 1,218 мільйона гривень, при цьому законних способів їх отримання – спадок, лотерея абощо – не існує.
Надалі за певних умов між прокурором та підозрюваним чи обвинуваченим може бути укладена угода про визнання винуватості.
Утім, вона не означатиме, що предмет незаконного збагачення службовець зможе залишити собі – йтиметься лише про більш м’яке покарання.
Коли фактично почне діяти ця статті КК?
Певні зацікавлені особи зробили все від них залежне, щоб це сталось не раніше квітня 2016 року – коли НАЗК прийме рішення про початок роботи системи подання та оприлюднення декларацій.
Поки що службовець, який подасть до 1 квітня 2015 року декларацію, сміливо може послатися на наявність у ній завідомо недостовірних відомостей, – кримінальна відповідальність за це, передбачена статтею 366-1 КК, йому до 26 квітня 2015 року не загрожує.
Отже, сьомий крок буде зроблено у травні-червні 2016 року. А вже з 1 липня 2016 року корупція в Україні різко піде на спад. Тоді предметну і суб’єктну підслідність НАБ можна буде дещо розширити.
Чи реально прискорити антикорупційну ходу? Реально. Але, як кажуть, рада б душа в рай, та гріхи не пускають.
Тобто для початку треба відсторонити від процесу прийняття рішень і покарати осіб, завдяки турботам яких: початок формування НАЗК відкладено на квітень 2015 року, а перше електронне декларування – аж на квітень 2016-го.
Ба більше, конкурсна комісія з проведення конкурсу на зайняття посади Директора НАБ сформована із двомісячним запізненням.
А формування Ради громадського контролю при НАБ і підготовка до конкурсу на зайняття посад у центральному управлінні Бюро досі не почалися; нічого не зроблено для організації конкурсу на посади членів НАЗК.
І ще треба не допустити, щоб хоч один із семи кроків було пропущено чи відкладено на потім.
Беремо "графік" в руки, рушаємо вперед і уважно слідкуємо, хто ставитиме підніжки.
Микола Хавронюк, доктор юридичних наук, Центр політико-правових реформ, для УП
