Федерація - не панацея. Є інші засоби

Форма территориального устройства является обязательным структурным элементом конституционной формулы государства, закрепленной в его Основном Законе.

Территориальная организация, государства – это система взаимоотношений между государством в целом и его составными частями. Проще говоря – между "центром и регионами", между населением и органами публичной власти.

Считается, что таких моделей взаимоотношений две – федерация и унитарное государство. При этом сугубо теоретический подход к вопросу не оставляет никаких сомнений в безусловных преимуществах унитарной формы. То есть, никто никогда не спорит о том, что удобней, – поскольку прямые связи всегда короче и проще "кривых" и опосредованных.

Но это в теории. В жизни все гораздо сложнее и разнообразнее.

В мире нет двух одинаковых федераций и двух абсолютно похожих друг на друга унитарных государств. Более того, территориальное устройство и есть тот самый универсальный, достигаемый путем уступок способ, который испокон веков используют для примирения и разрешения конфликтов.

Усложнение системы взаимоотношений между государством в целом и его частями в пользу частей – это всегда компромисс, который на определенном этапе позволяет сохранить гражданский мир и целостность государства. Этот тот балансир, который дается политикам для поддержания равновесия, особенно в многонациональных государствах, и о котором никогда нельзя забывать.

Государства, как и люди, переживают разные времена. Когда по тем или иным причинам ослабевает центр, начинаются центробежные процессы.

Чтобы удержать равновесие и не свалиться в пропасть гражданской войны, и нужен именно такой балансир.

Здесь уже не до принципов. Здесь главное – гибкость, тонкость и договороспособность. И, конечно же, не схематичный, а сугубо индивидуальный подход.

Например, целый ряд положений Конституции Индии не применяется к единственному из 27 штатов – территориально-проблемному Джамму и Кашмир – без специального решения, согласованного с его правительством. Ни один из индийских штатов не имеет своей конституции и гражданства – опять-таки, за исключением штата Джамму и Кашмир.

При этом Индия – федеративное государство.

И, наоборот, в унитарной Италии 20 ее областей обладают такой политической автономией, которая "не снилась" многим субъектам федераций.

И это закономерно. Потому что укрупнение в Европе, как правило, происходило путем объединения мелких феодальных государств: прежние государства превращались в территориальные единицы новой, более крупной страны. В дальнейшем многие из них перестали быть государственными единицами, как, скажем, Пеьмонт в Италии или Валахия в Румынии, тогда как другие сохранили определенные государственные признаки – Бавария в Германии, Сицилия в Италии.

Так происходило конструирование исторически обусловленной самостоятельности территориальных единиц. Конституции традиционно устанавливают определенную компетенцию автономий и пределы ее ограничения. Принятые решения в рамках данной компетенции не могут быть отменены органами государства.

Считается, что главным различием федерации и унитарного государств является статус его территориальных единиц.

Федерация: субъекты представляют собой государствоподобные образования, вследствие чего на федеральном уровне необходимо закреплять разграничение компетенции между федерацией и субъектами.

Унитарное государство: компетенция территориальных единиц, их границы и так далее определяется органами центральной власти.

Однако, как уже говорилось, в Италии различие между федеративным и унитарным устройствами практически нивелировано: территориальные единицы обладают, по сути, государственной автономией.

В пользу отнесения Италии именно к унитарным государствам, помимо прямого упоминая в Конституции, говорит тот факт, что уставы областей утверждаются актами центрального парламента. В федерациях же субъекты, как правило, самостоятельны в принятии собственных конституций.

Именно поэтому в ситуации, когда центр категорически настаивает на унитарности, а регионы требуют федерации, опыт конституционного регулирования политической автономии в Италии представляется интересным – итальянцы нашли для себя удобную "золотую середину" баланса, казалось бы, несовместимых интересов.

Территориальное устройство Италии отличается таким своеобразием, что в литературе нередко называется регионалистским государством.

Конституция провозглашает единую и неделимую Итальянскую республику, которая признает местные автономии, содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентрализацию в зависимых от государства службах и приспосабливает к такой децентрализованной системе принципы и методы своего законодательства.

В Италии установлена трехзвенная система административно-территориального деления: вся территория государства делится на 20 областей, области – на 110 провинций, а провинции – на коммуны, их около 8.000.

В Конституции перечислены все 20 областей, что более характерно для федеративных государств. Тем самым подчеркивается значимость их статуса – что также характерно для субъектов федерации, а не для частей унитарного государства.

Статус областей установлен именно Конституцией Италии, а не специальным законом. Области создаются как автономные образования с собственными правами и функциями согласно принципам, установленным в Конституции.

Условием осуществления нормотворчества в областях является соответствие их нормативно-правовых актов основным принципам, установленным законами Италии и отсутствие в них положений, противоречащих национальным интересам других областей. На государственном уровне области могут быть наделены правом издавать нормативно-правовые акты для "проведения в жизнь" вышеуказанных законов.

Конституция Италии устанавливает, что по всем вышеперечисленным вопросам области выполняют административные функции, кроме вопросов исключительно местного значения.

Вопросы местного значения передаются законами Италии провинциям, коммунам или другим местным учреждениям. Но и те вопросы, которые находятся в компетенции области, могут быть делегированы провинциям или коммунам. Законами Италии областям могут быть делегированы и иные административные функции.

Области обладают финансовой автономией в пределах, установленных итальянскими законами.

В распоряжение областей поступают местные налоги и отчисления от государственных налогов, размер которых определяется в зависимости от потребностей для выполнения соответствующих функций. Кроме того, области владеют недвижимой собственностью и имуществом. В итальянской Конституции особо подчеркивается, что для развития Юга и островов государство предоставляет отдельным областям специальные средства, на основании соответствующего закона.

В Конституции также закреплен принцип единства экономического пространства.

Это означает, что области не могут устанавливать пошлины на ввоз или вывоз товаров; ограничивать транзит между областями; препятствовать свободному передвижению лиц и их имущества. Области также не вправе ограничить право граждан на свободный выбор профессии и места работы.

Что касается организации органов власти в областях, то в каждой избирается областной совет, осуществляющий законодательную власть.

Наряду с областным советом существует джунта – исполнительный орган власти, который возглавляется председателем. Председатель джунты представляет область в отношениях с государством и с другими областями, промульгирует областные законы и осуществляет административные функции, делегированные области государством. Председатель и члены джунты избираются областным советом из числа своих членов.

Порядок выборов в областной совет устанавливаются общеитальянскими законами. В соответствии с принципом неизбираемости, нельзя быть одновременно членом областного совета и членом итальянского парламента, либо членом другого областного совета. Члены областного совета обладают иммунитетом и не могут быть привлечены к ответственности за высказываемые мнения и за голосование.

Внутренняя организация области регулируется статутом, который принимается областным советом абсолютным большинством голосов и утверждается законом Италии. Статут регулирует законодательный процесс в областном совете, порядок проведения референдума в области и порядок опубликования нормативно-правовых актов.

Взаимодействие с центральной властью осуществляется с помощью правительственного комиссара, на которого возложена функция координации деятельности органов центральной власти и области.

В функции комиссара входит визирование законов, принятых областным советом, в течение тридцати дней с момента принятия. Закон публикуется в десятидневный срок и вступает в силу через пятнадцать дней после опубликования. Правительство республики может возвратить закон в областной совет в тридцатидневный срок, если он был принят за пределами компетенции области, противоречит национальным интересам или интересам других областей.

Однако если областной совет настаивает на принятии закона и вновь одобряет его абсолютным большинством голосов, то правительство Республики может в течение 15 дней обратиться в Конституционный суд Италии или в палаты парламента с запросом о его соответствии Основному закону. КС решает, к чьей компетенции относится вопрос, урегулированный спорным законом.

Областной совет может быть распущен в следующих случаях:

– совершение действий, противоречащих Конституции;

– серьезные нарушения закона;

– не выполнение предложения правительства о смещении джунты или ее Ппредседателя в случаях совершения аналогичных действий;

– соображения национальной безопасности;

– невозможность функционирования вследствие отставок или невозможности образовать большинство.

Роспуск осуществляется президентом Итальянской республики после заслушивания комиссии депутатов и сенаторов по областным вопросам. Соответствующим декретом областной совет распускается и назначается комиссия из трех человек, которая назначает выборы в областной совет в трехмесячный срок и выполняет функции джунты в отношении вопросов, не терпящих отлагательств.

На уровне области учреждается специальный орган, который осуществляет контроль за законностью актов провинций и коммун. Одной из форм контроля является предъявление требования органу, принявшему акт, требования о его пересмотре.

Вопросы создания новых областей, с населением не меньше одного миллиона, или слияния существующих – решаются конституционным законом республики. Для его принятия необходимо проведение соответствующего местного референдума. Затем соответствующий закон вносится в итальянский парламент муниципальными советами, представляющими не менее одной трети заинтересованного населения. После чего представители областных советов заслушиваются на заседании итальянского парламента.

На основании местного референдума и закона Италии провинции и коммуны могут отделиться от одной области и присоединиться к другой.

Изменение внутреннего устройства областей – то есть, изменение границ существующих провинций и образование новых в пределах одной области – осуществляется на основании закона Италии. С соответствующей инициативой должны выступить коммуны, после чего проводятся консультации с представителями области. Кроме этого, области сами вправе создавать в своих пределах новые провинции, изменять их границы и названия путем принятия областного закона с учетом мнения заинтересованного населения.

Таким образом, можно сделать вывод о возможности использования итальянского опыта в административно-территориальном устройстве в современной Украине.

Конституционная формула: унитарное государство, состоящее из автономных областей, обладающих существенными полномочиями "по итальянскому типу", – может стать отличной альтернативой федеративного устройства.

Кроме этого, опыт мировой государственности предоставляет на выбор политикам еще целый ряд самых разных автономий.

Например, персональную, корпоративную или территориальную.

Персональная, или культурно-национальная автономия создается для разрозненно проживающих этнических групп или национальных меньшинств – например, в Австрии и Венгрии. Сама автономия выражается в создании определенных объединений, которые занимаются вопросами культуры и быта, и при этом принимают участие в управлении государством с правом совещательного голоса в соответствующих органах государственной власти.

Корпоративная автономия учреждается для обеспечения интересов лингвистических общностей – это преподавание в школе и ведение судебных и иных бюрократических процессов на родном языке. В этом случае государственные служащие обязаны наряду с государственным языком знать местный, а зачастую и сдавать экзамен. Примером такого вида автономии являются общности в некоторых штатах Индии.

Территориальная автономия бывает двух видов: национально-территориальной (этнотерриториальной) и культурно-национальной.

Национально-территориальная автономия создается в случае компактного проживания инонационального населения или населения, отличающегося определенными особенностями: бытом, культурой, традициями, даже островным проживанием – например, Азорские острова в Португалии.

Культурно-национальная автономия образуется в странах с разрозненным проживанием инонациональных или этнических групп. В этом случае национальные или этнические группы создают свои выборные органы, которые отвечают за решение вопросов языка, культуры и так далее. При этом представители центрального правительства обязаны консультироваться с данными органами при решении вопросов языка и культуры. Распространена в Скандинавских странах – Финляндии, Швеции и Норвегии.

Национально-территориальная автономия подразделяется на два вида:

1) государственная, или законодательная, или политическая. Означает, что соответствующая территория имеет отдельные признаки государства – законодательный и исполнительный орган власти, конституцию; однако компетенция органов власти автономии четко определена в конституции государства;

2) местная или административная. Имеет гораздо более узкий круг полномочий: например, только по принятию соответствующих нормативных актов, определяющих их внутреннее устройство.

Так что, как говорится, "выбирай – не хочу".

Было бы реальное желание решить вопрос, а не удовлетворить амбиции.

Елена Лукьянова, доктор юридических наук, Татьяна Левченко, кандидат юридических наук, специально для УП