Європейський суд з прав людини про "іноземних агентів"
16 січня Верховна Рада серед іншого "проголосувала" і за можливість навішувати на громадські об'єднання ярлики "іноземних агентів" та звинувачувати їх в екстремістській діяльності. Статусу "іноземного агента" набувають організації, котрі отримують кошти з іноземних джерел і беруть участь у політичній діяльності.
"Іноземні агенти" зобов'язані зареєструватися у відповідному реєстрі, вказувати про свій статус у назві громадського об'єднання, щомісячно подавати звітність про діяльність, щоквартально публікувати її в офіційних друкованих виданнях, сплачувати податок на прибуток, навіть якщо вони є неприбутковими організаціями. У разі невиконання цих вимог громадське об'єднання може бути позбавлене реєстрації.
Попри те, що в публічних заявах автори законопроекту та політики з Партії регіонів постійно посилаються на західний досвід, у самих прийнятих змінах до законів вони дослівно копіюють російський закон "О некоммерческих организациях".
Їх не зупинило ні те, що ці норми були піддані критиці експертами ООН, Комісаром Ради Європи з прав людини, Генеральним секретарем Ради Європи, Європарламентом, міжнародними правозахисними організаціями та громадськими активістами, ні те, що він грубо порушує міжнародні зобов'язання, узяті на себе Україною щодо захисту прав та свобод людини й громадянина.
Російські громадські організації оскаржили російський закон про "іноземних агентів " у Європейському суді із прав людини й чекають на рішення в 2014 році. Чимало аргументів, що їх використано в позові, можуть бути корисними й українським ГО.
Перш за все, норми закону, що зобов'язують громадські організації реєструватися іноземними агентами, суперечать статтям 10, 11, 14, 18 Європейської Конвенції з прав людини, які гарантують право на свободу вираження поглядів; свободу мирних зібрань і об'єднань; забороняють дискримінацію та обмеження прав і свобод, у цілях інших, ніж ті що передбачені Конвенцією.
Практика застосування норм Конвенції Європейським судом з прав людини дає потужні аргументи для можливого оскарження закону Колесніченка-Олійника.
Робота НУО як частина політичного життя суспільства
Європейський суд з прав людини, ЄСПЛ, стоїть на позиції, що реалізація принципу плюралізму поглядів неможлива без можливості громадським об'єднанням вільно виражати свої ідеї та відстоювати власну позицію.
Обмеження, що передбачені в другій частині 11-ї статті, повинні завжди трактуватись у вузькому значенні й ґрунтуватися на переконливих та вагомих підставах, що підлягають суворому контролю з боку інституцій Ради Європи.
ЄСПЛ визнає необхідність у демократичному суспільстві відкритих дебатів із політичних питань.
У справі "Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria" суд зазначив, що свобода зібрань та право висловлювати свою думку на них є однією з найвищих цінностей у демократичному суспільстві. Адже сутність демократії полягає в можливості вирішувати проблеми шляхом відкритого обговорення, і будь-які обмеження є загрозою демократії. У демократичному суспільстві повинна існувати можливість усіма мирними засобами вільно оскаржувати існуючий стан речей, у тому числі в політичній сфері.
Розглядаючи справу "Zhechev v. Bulgaria", суд зазначив, що організація може виступати за зміну юридичних та конституційних структур, якщо вона використовує для цього законні та демократичні інструменти й пропонує зміни, що відповідають фундаментальним принципам демократії.
У рішенні "Vides Aizsardzības Klubs v. Latvia" ЄСПЛ назвав НУО "сторожовими псами" демократії.
У справі "Jersild v. Denmark" сказано, що для виконання цієї функції НУО мають право поширювати інформацію й ідеї щодо всіх сфер суспільного життя.
Прирівнюючи в цьому контексті НУО до ЗМІ, ЄСПЛ наголошує на гарантуванні можливості для НУО надавати громадськості певні факти, коментувати їх і тим самим гарантувати більшу прозорість у роботі державних органів. Відповідно, пропонована законом норма про окрему реєстрацію організацій, котрі займаються політичною діяльністю, під визначення якої потрапляє будь-який аналіз та критика дій органів державної влади, суттєво перешкоджає виконанню ними своїх функцій.
Складність використання терміну "політичний" у національному законодавстві
Український закон створює окремий режим роботи для НУО, визначених як такі, що займаються політичною діяльністю.
У декількох рішеннях ЄСПЛ указував на небажаність використання терміну "політичний" у національному законодавстві.
На думку суду, термін "політичний" є занадто розмитим і нечітким, тому може стати предметом різноманітних інтерпретацій. І суди можуть відносити різноманітну діяльність до категорії "політична", хоча вона може бути одним із необхідних елементів функціонування демократичного суспільства.
Прийнятий "закон" вводить термін "політична діяльність громадських організацій", який не визначений у законодавстві.
При цьому "політична діяльність" в її класичному значенні розуміється як пряма чи непряма боротьба за владу. Тоді як витвір Колесніченка-Олійника розширює визначення політичної діяльності за допомогою введення термінів "державна політика", "формування думки суспільства", "політична акція".
Таке широке визначення може включати звичайну повсякденну роботу НУО, на кшталт правозахисної діяльності чи спостереження за виборами, екологічного нагляду тощо.
Прийняті норми зобов'язують НУО змінювати звичну в демократичному суспільстві поведінку: ставати на облік іноземних агентів, надавати додаткову звітність, піддаватися санкціям у разі невиконання норм, що неодмінно вплине на їхню працездатність і спричинить репутаційні втрати.
Відповідно до рішення в справі "Dudgeon v. the United Kingdom", такі дії є втручанням у роботу НУО, а таке втручання суперечить 11-й статті Конвенції.
Обмеження свободи об'єднань має бути виправданим та чітко сформульованим
ЄСПЛ неодноразово критикував такі формулювання законодавства, які не дають можливості передбачити юридичні наслідки законів, або є недостатньо чітко сформульованими.
У справі "Tebieti Mühafize Cemiyyeti and Israfilov v. Azerbaijan" суд вирішив, що "закон про НУО не містив ні детальних правил, які визначають обсяг і межі повноважень Міністерства юстиції щодо втручання у внутрішнє управління й діяльність асоціацій, ні мінімальних засобів для захисту через встановлення процедури проведення інспекцій або надання НУО конкретного терміну для усунення виявлених порушень, що гарантувало б певні механізми захисту від ризику зловживання й свавілля".
Українське законодавство не пропонує подібних механізмів захисту для НУО, що надасть державним органам широке поле для зловживань.
Виправданий обсяг обмежень у діяльності НУО
У справі "Tebieti Mühafize Cemiyyeti and Israfilov v. Azerbaijan" ЄСПЛ вказує, що Конвенція не заперечує можливості "розумних юридичних формальностей" для "створення, функціонування й організаційної структури НУО".
Проте в кількох рішеннях ЄСПЛ визнавав, що встановлений державою обсяг бюрократичних вимог був надмірним і порушував 11-ту статтю Конвенції шляхом створення можливості для державних органів втручатися в діяльність НУО – неможливість або відмова в реєстрації або ж ліквідація.
У рішенні в справі "İzmir Savaş Karşıtları Derneği and others v. Turkey" ЄСПЛ наголосив, що "держави не можуть вживати будь-яких заходів, які вони вважатимуть за потрібне, навіть із посиланням на "національну безпеку" і "громадський порядок".
Суд наголошує, що при виборі санкцій проти НУО ліквідація може використовуватись лише як "найбільш радикальний захід", який може "використовуватись лише у виняткових випадках за дуже серйозні порушення".
Можливості залучення коштів
У справі "Ramazanova and others v. Azerbaijan" було встановлено порушення 11-ї статті через створення умов для НУО, які обмежують можливості для їх належного функціонування, у тому числі право залучення грантів чи фінансової допомоги.
НУО в Україні, з-поміж іншого, отримують фінансування від Європейської комісії, ООН, ОБСЄ та інших поважних структур.
Фінансування здійснюється на основі відкритих конкурсів і не передбачає виконання НУО певних завдань для донорської структури чи іншої держави, що дало б підстави трактувати таку діяльність як роботу "агента".
* * *
Крім порушення Європейської Конвенції із прав людини, міжнародні організації та правозахисники обов'язково звернуть увагу на те, що порушені також норми "м'якого права", на основі якого мав би насправді прийматися злощасний закон №3879.
Фундаментальні принципи щодо статусу неурядових організацій у Європі наголошують, що неурядові організації повинні мати ті самі загальні права й обов'язки, що й інші юридичні особи.
Тобто неурядові організації повинні підлягати звичайному національному праву, а не спеціальним правилам. Хоча окреме законодавство може надавати їм додаткові права й засоби, котрі можуть використовуватися для заохочення їхньої діяльності.
У Рекомендаціях Ради Європи щодо правового статусу неурядових організацій у Європі наголошується, що НУО повинні мати можливість вільно займатися дослідженнями, навчанням і пропагандою з питань, які є предметом громадських дебатів, незалежно від того, чи збігається їхня позиція з політикою уряду або чи вимагає вона зміни законодавства.
Відповідно до 50-го параграфу Рекомендацій, НУО повинні мати право просити й отримувати фінансування – грошові або натуральні пожертви – не тільки від державних органів у своїй країні, але також від інституційних чи індивідуальних донорів і від інших державних або багатосторонніх агенцій, зобов'язуючись дотримуватися при цьому тільки загального законодавства.
У документі сказано, що НУО може бути зобов'язана подавати звіт про свої витрати й опис діяльності у відповідний наглядовий орган. Але така звітність повинна бути щорічною, а не щомісячною, як вимагає "прийнятий" Верховної Радою закон. Крім того, звітувати рекомендуються тільки тим НУО, які отримують будь-яку державну підтримку.
* * *
Після шквалу критики з боку міжнародних організацій МЗС оприлюднив заяву, у якій стверджує:
"Підкреслюємо, що закони, прийняті 16 січня, спрямовані на імплементацію в українському законодавстві низки норм, які вже існують у законодавстві багатьох європейських держав, відповідають загальновизнаним демократичним стандартам і міжнародним практикам та є сумісними із зобов'язаннями в рамках ОБСЄ".
Проте аналіз показує, що прийняті норми суперечать усім обов'язковим до виконання міжнародним конвенціям та десяткам резолюцій і рекомендацій, які, хоч і не мають обов'язкового характеру, але є узагальненням належної практики та принципів, що виражені у висновках представників держав-членів міжнародних організації.
Їх недотримання обов'язково матиме як мінімум політичні наслідки для держави і є додатковим аргументом для введення санкцій.
Андрій Солодько, Інна Совсун, Ірина Когут, Центр дослідження суспільства, спеціально для УП
