Митарства позачерговості
Присвячується всіма очікуваному
тлумаченню Конституційним Судом України
законів про вибори та місцеве самоврядування.
В усіх законах про вибори фігурують правові терміни "чергові вибори" та "позачергові вибори". Вони є конституційними і широко вживаються.
Термін "позачергові вибори" виник як вихід із ситуації, коли з якоїсь причини чергові вибори втратили свою мету – парламент, місцева рада або сільський, селищний чи міський голова достроково припинили свої повноваження.
Досягнення мети виборів означає, що державний орган чи посадовець, яких обрано, готові взяти і, згідно наданих Конституцією та законами України повноважень, беруть на себе певні функції держави і виконують їх безперервно у повному обсязі та у визначений строк.
Мета виборів не досягнута в разі, якщо вони визнані недійсними або такими, що не відбулися.
Мета виборів утрачена, якщо обраний орган достроково припинив свої повноваження через неналежне виконання своїх функцій та обов’язків або якщо його чисельність з якихось причин стала меншою дозволеної Конституцією чи законом.
Саме на підставі уявної загальної правової тези, яка, на жаль, не озвучена в Конституції, ніби "це й так зрозуміло", і за якою державна влада має бути неперервною, проводяться нові вибори вищого законодавчого державного органу та представницьких органів місцевого самоврядування замість тих, що достроково припинили свої повноваження.
Вибори ці отримали назву позачергових.
Стабільна черга виборів
В чому полягає черга виборів, від якої, власне, й походять названі чергові та позачергові вибори?
Таке враження, що хтось ніби розписав графік виборів стабільною чергою наперед, і в разі проведення виборів поза цим графіком, маємо позачергові вибори. Хоча, насправді, коректніше було б назвати їх достроковими.
Скажімо, встановлено у розділі XV Основного Закону, що чергові вибори до Верховної Ради за внесеними змінами проводяться в останню неділю жовтня 2012 року, то черга наступних виборів парламенту складатиме кінець жовтня 2017, 2022, 2027 років і так далі кожних п’ять років.
А чергові вибори президента України мають проводитися в останню неділю березня 2015, 2020 років і далі кожних п’ять років.
Початок черги, відлік строку повноважень та сам строк встановлює виключно Конституція.
Череда чергових місцевих виборів
Що стосується місцевого самоврядування, то череда чергових виборів місцевих рад та голів, відповідно до Конституції 1996 року, мала би здійснюватися у березні кожні чотири роки, починаючи з 1998-го, а далі за внесеними до Основного Закону грудневими 2004 року змінами, починаючи з 2006 року – кожні п’ять років.
Так і було до березня 2006 року. Однак наступні чергові вибори до місцевих рад провели не у березні 2011 року, а 31 жовтня 2010 року.
Чому?
На якій підставі на півроку скоротили повноваження місцевих рад?
Навіть якщо 30 вересня 2010 року Конституційний Суд прийняв політичне рішення повернутися до Конституції 1996 року, строк повноважень місцевих рад і голів, вже обраних на п’ятирічний строк на чергових виборах у березні 2006 року, хай би й за "неправильної" Конституції, залишався незмінним.
Новий відлік та строки повноважень для чергових виборів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів був установлений у змінах до Конституції від 1 лютого 2011 року – в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень відповідної ради чи голови, обраних на чергових виборах.
Тобто – в кінці жовтня 2015, 2021 і далі кожних п’ять років череди чергових виборів.
Строк позачергових виборів
Однак це стосується саме чергових виборів.
А для обраних на позачергових виборах – який строк повноважень?
Положення оновленої Конституції щодо п’ятирічного строку повноважень парламенту, рад і голів, лише обраних на чергових виборах, якраз і вносить неясність.
Конституція строку позачергових виборів не встановлює.
Питання вирішує закон про місцеве самоврядування, який, зрозуміло, без посилання на Конституцію, бо там такого нема, встановлює строк повноважень місцевої ради та голови, обраних на позачергових виборах, – до дня відкриття першої сесії нової ради, обраної на наступних – чергових чи позачергових – виборах або до обрання нового голови.
Тобто, скажімо, сільська рада, обрана на чергових виборах у березні 2006 року і через три роки розпущена за рішенням місцевого референдуму, мала б обиратися новим складом на два роки до наступних чергових виборів – до березня 2011 року.
А Київська міська рада, обрана на позачергових виборах у травні 2008 року, мала би повноваження лише до жовтня 2010 року – загального терміну проведення чергових місцевих виборів в Україні.
Чому б, до речі, таку норму не перенести й на позачергові вибори парламенту?
Тоді обрана в кінці вересня 2007 року на позачергових виборах Верховна Рада 6-го скликання мала би строк повноважень до кінця терміну розпущеної влітку Верховної Ради 5-го скликання – тобто до кінця березня 2011 року.
Чи не розірветься Конституційний Суд?
Чому Київська міська рада, обрана на позачергових виборах у кінці травня 2008 року, не була переобрана на чергових виборах у жовтні 2010 року, якщо закон про столицю України – місто-герой Київ посилається з цього приводу на закон про місцеве самоврядування, за яким іншого терміну бути не могло?
Яким має бути строк повноважень парламенту, місцевої ради чи голови, обраних на позачергових виборах, якщо про це не говориться в Конституції, а регулюється лише законом про місцеве самоврядування?
Чи можна тлумачити про неконституційність положення закону, що не передбачене Основним Законом?
Як бути з легітимністю місцевої ради чи голови, п’ятирічний строк повноважень яких закінчився, нової ради та голови не обрано, а влада має бути безперервною?
Ну, і звичайно, прийдеться якось пояснити людям, що натворили з хронологією виборів законодавці. Чому, приймаючи закони про вибори та постанови про призначення виборів, вони ігнорують Основний Закон чи по-своєму його трактують?
Як і добре було би, щоб хтось розповів народу, з яких міркувань вибори президента України перенесено на березень, а Верховної Ради – на кінець жовтня місяця, гарячу пору процедури затвердження парламентом Державного бюджету на наступний рік?
Вередлива Верховна Рада
Автори Конституції можливо з міркувань контролю держави над місцевим самоврядуванням вирішили віддати Верховній Раді функцію призначення чергових та позачергових виборів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів.
І тепер доля ради чи голови якого-небудь хутірка із трьох дворів уся залежить від волі самого парламенту – єдиного законодавчого органу країни, який за регламентною процедурою має прийняти рішення, коли ж мають відбутися позачергові вибори на цьому хуторі.
А головне, чи взагалі відбудуться ті вибори, тобто – прийняти чи не прийняти таке рішення.
І це при тому, що Конституція не передбачає вередливих вагань парламенту – положення пункту 30 її статті 85 про повноваження Верховної Ради призначати чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядування без будь-яких додаткових умов означає, що не призначати вибори, строк яких надійшов за Конституцією чи згідно закону, вона не може, а зобов’язана призначити.
Тим часом, якщо з якихось причин питання позачергових виборів місцевої ради чи голови підпадає під політичні жорнова стосунків між депутатськими фракціями, і Верховна Рада ніяк не набере більшості голосів для прийняття рішення, то питання влади на селі чи в місті зависає до кращих для місцевого самоврядування часів.
Нашестя позачергових виборів
Ось статистика з офіційного парламентського сайту:
Верховна Рада 3-го скликання прийняла 1 постанову про призначення позачергових місцевих виборів, 4-го скликання – жодної, 5-го скликання за чотири сесії до свого розпуску – 181, 6-го скликання – 1291(!) постанову.
І, нарешті, за одну геть коротку першу і "не дуже продуктивну" другу сесію нинішня Верховна Рада 7-го скликання прийняла 100 із зареєстрованих 138-ми постанов про призначення позачергових місцевих виборів.
У чому причина такого нашестя позачергових місцевих виборів?
Можливо, безпрецедентне явище масовості цих виборів, що спостерігається в останні роки, свідчить про особливу і далеко не безкорисливу увагу центральних властей – і минулих, і нинішніх – до місцевого самоврядування.
Чого б це? Чи не навчилася влада в такий спосіб "очищувати" місцеве самоврядування під свої нужди?
Почали кмітливі помаранчеві, а продовжують їх намісники сині…
І як тоді бути?
То ж як бути з численними випадками позачергових місцевих виборів, які ждуть своєї долі за рішенням неспокійної Верховної Ради?
Верховна Рада 6-го скликання прийняла 1291 постанову про проведення позачергових виборів місцевих рад та голів.
Якщо на прийняття кожної постанови пішло хоча би півхвилини – зачитати текст, винести постанову на голосування і проголосувати, то матимемо майже 12 годин безперервної роботи парламенту або два дні засідань Верховної Ради лише з питань призначення позачергових місцевих виборів.
Нинішня Верховна Рада вже зареєструвала 138 проектів постанов щодо позачергових місцевих виборів і розглянула 100 із них.
Якщо навіть не брати до уваги тривалі торги з виборами Васильківського та Алчевського міських голів ("ми вам, а ви – нам") і політичні страсті з виборами Київради та голови столиці, на решту позбавлених повноцінного самоврядування сіл, селищ і невеличких міст випало біля двох годин фактично рутинної роботи політично замороченого парламенту.
То, може, було б доцільним внести зміни до Конституції, виключивши 300-ми голосами з пункту 30 її статті 85 функцію призначення Верховною Радою позачергових виборів до органів місцевого самоврядування, залишивши парламенту загальне призначення чергових виборів по всій Україні?
А призначати позачергові місцеві вибори як свого роду виконання технічної функції простіше – або через поточне розпорядження спікера, доповнивши перелік його повноважень у Регламенті Верховної Ради – особиста відповідальність, буває, таки дисциплінує, або віддати Центральній виборчій комісії, для якої проведення виборів є основною роботою.
А ще краще – віддати призначення позачергових місцевих виборів обласним радам.
Нехай на місці, в межах регіонального об’єднання громад, "самі у себе та між собою" й розбираються, чому настала пора переобирати сільського, селищного чи міського голову або достроково припиняти повноваження сільської, селищної чи міської в межах області ради, а далі й призначати дострокові вибори без будь-яких політичних вагань відповідно до закону про місцеве самоврядування.
Питання ж позачергових виборів самих обласних рад та міських рад і голів Києва та Севастополя – це, звичайно, посильна справа лише Верховної Ради.
Сергій Каденюк для УП
