Країна РАД!
Український парламент часів незалежності – трибуна для словесних баталій з елементами блокування (21 раз), розпуску (2,5 рази) та багаторазовими голосуваннями з порушенням Регламенту.
Як не дивно, але в практиці демократичних країн блокування та розпуск є цілком доречними методами подолання кризи. Перший інструмент змушує сторони сідати за стіл перемовин. Однак під час більш серйозних непорозумінь невід'ємною умовою для прогресу є добровільне, за погодженням сторін припинення повноважень депутатів, як форма політичного компромісу.
Політики, яким нема сил більше жити в парламентському шлюбі, погоджуються мирно розлучитись. Саме виборці повинні визначити нову пропорцію політичного представництва народних обранців у парламенті, яка дає шанс на вихід із глухого кута.
Якщо ж бажання розірвати стосунки одностороннє, це може призвести до делегітимізації виборів, силових протистоянь між гілками влади, бойкотування громадянами інших демократичних інститутів та поглиблення конфлікту.
Показовими є події, що передували нинішній кризі.
Під завісу Верховної Ради VI скликання, Володимир Литвин у прощальній промові заявив, що 5-річна робота законодавчої гілки влади розділена на "до" та "після" 2010 року. Екс-спікер прозвітував: "77% поданих президентом законопроектів прийнято. Більше 60 процентів проектів Кабміну також отримали підтримку ВР. Законопроекти від народних депутатів виявилися аутсайдерами в статистиці парламентської ефективності. Тільки 22% з 4 тисяч 71 авторського депутатського проекту пройшли чистилище сесійної зали. Висновок простий: ця статистика віддзеркалює якість законодавчої роботи".
Втім, з Литвином можна сперечатись. Адже дані свідчать і про рівень автономності парламенту, впливу президентської та виконавчої гілок влади.
Деградація Верховної Ради відбувалась на фоні тушкування, політичної корупції, підкупу народних обранців, звуження повноваження депутатів та розшарування депутатського корпусу. З'явились місцями недоторканні та зовсім недоторканні, законороби, кнопкодави та власники мандатів, яким нема коли з'являтись в Раду.
Виконавча гілка домінує, міністри неодноразово та показово ігнорують дні уряду в парламенті.
ВРУ VII скликання отримала символічний сигнал, коли президент обирає політичне турне замість урочистостей з нагоди складання присяги новообраних депутатів. Важко собі уявити, які б почуття збурили гаранта, якби на його інавгурації парламентська зала виявилась пустою.
Крапку в дискусіях, хто веде в цій грі, поставив ВАСУ, позбавивши мандатів депутатів-мажоритарників Олександра Домбровського та Павла Балогу. Не зважаючи на те, що рішення суду виконати в межах закону нереально, депутати опинились на гачку політичної доцільності.
Напрацювались
Сьогодні збільшилась кількість заяв від різних політичних таборів про те, що ВРУ VII скликання не працюватиме. Втім, не щирим видається зацікавлення у виборах чи то представників влади, чи й опозиції.
Парламент – інституція, яка повинна забезпечувати баланс влад. Якщо ВР перманентно заблокована та малорухома, то це перш за все виправдовує очікування виконавчої та президентської вертикалі, які не обмежені в робочих інструментах без численних законодавчих ініціатив 442 депутатів.
Фінансових та адміністративних ресурсів природно більше в партії влади, тому забезпечення нової виборчої кампанії – питання щедрості. Але навіщо платити більше, якщо можливість організувати позачергові парламентські вибори із кращим результатом примарна?
Гучні промови щодо виборів за чистою мажоритарною системою видаються перебільшеними, зважаючи на відсутність зацікавленої більшості. Витрачені на жовтневу кампанію кінця 2012 року кошти ще потрібно капіталізувати в політичний вплив та адмінресурс. За три поточні місяці новообрані депутати, особливо самовисуванці, не встигли цього зробити.
В опозиції складна ситуація з ресурсами. У країні традиційно бізнес підтримує партії, що можуть захистити або ж гарантувати недоторканність капіталу. Відповідно, опозиційні сили – не найкраща інвестиція.
Досі на системному рівні ніхто не намагався залучати кошти громадян для фінансування політичних інститутів. Поодинокі винятки залишаються екзотикою.
Крім того, опозиція не вирізняється значним приростом рейтингів за поточний період. Відповідно, статус-кво вигідний владі, не шкодить парламентській більшості та ставить у незручне становище опозицію. Останній не вдалося захистити результати виборів у 5 мажоритарних округах, а двоє з переможців без мандатів уже перебувають за кордоном. Коментарі тут зайві.
Блокувати не можна розблокувати
Верховна Рада України VII скликання протягом 17 днів не змогла відкрити 2 сесію. Основною вимогою опозиції, яка організувала довготермінову акцію парламентського блокування, стало виконання Конституції та особисте голосування народних депутатів.
Цілком законні вимоги мали чіткий політичний підтекст: делегітимізація законодавства, що його було прийнято з порушенням процедури, і природне зменшення голосів партії влади у ВР.
Компроміс, якого на той момент удалося домогтись учасникам конфлікту, навряд допоможе реалізувати ці завдання. Елементарно: відсутня система покарання порушників.
Друге блокування триває майже 2 тижні та пов'язане з позбавленням Вищим адміністративним судом України мандату народного депутата, захисника Юлії Тимошенко Сергія Власенка. Така практика політичного тиску повинна налякати не тільки опозиціонерів, а й провладних політиків. Втім, інстинкт самозбереження, який мав би стимулювати появу внутрішньо партійної опозиції в регіоналів, поки не дав жодних наявних результатів.
Під час останніх двох блокувань парламенту, влада вдається до тактики ігнорування. Ця лінія поведінки виснажує опонента та змушує його дрейфувати до вимог і гасел, які не мають шансів бути реалізованими, формує образ легкої політичної істерії.
Якщо парламент не працюватиме протягом 30 днів, президент отримає право, хоча й не зобов'язаний, розпустити Раду – 2-га частина 90-ї статті Конституції – та оголосити позачергові вибори народних депутатів.
Основний закон України розцінює цей строк бездіяльності парламенту, як передумову для дострокового припинення повноважень чинного скликання ВРУ. Тоді вибори повинні відбудутися протягом 60 днів – друга частина 77-ї статті Конституції – після опублікування рішення та у відповідності до чинного законодавства.
Історія горизонтальних конфліктів
На рахунку Верховної Ради періоду незалежності дві з половиною політичні кризи, які закінчились розпуском парламенту в 1994, 2007 та 2008 роках.
Як і в 2013-му, джерелом протистояння став "горизонтальний" конфлікт, що виникає або між гілками влади – 1994-й, між президентом Леонідом Кравчуком та головою уряду Леонідом Кучмою й 2008-й, між президентом Віктором Ющенком та парламентською фракцією БЮТ; або між парламентськими групами – 2007-й, влада vs опозиція.
Під час такого типу протистояння, законодавча гілка влади не спроможна виконувати своїх функцій, через те що рівень політичної культури сторін не достатній для пошуку компромісу, або ж учасники мають рівносильний вплив і не готові йти на поступки.
Горизонтальні конфлікти розв'язуються в різний спосіб: парламентські дебати, розпуск та дострокові вибори, вотум недовіри уряду чи президентові, зміна керівництва парламенту, звернення до Конституційного суду, організація референдуму щодо спірних питань. Крім того, шляхами виходу із кризи може бути компроміс, виснаження ресурсів однієї зі сторін, примус.
Схоже, що даний конфлікт переходить у стан холодної політичної війни, направлений саме на виснаження.
У 1994 році протистояння між президентом Кравчуком та парламентом закінчився рішенням сторін достроково припинити повноваження гаранта та ВР. Навесні того ж року відбулись парламентські вибори, у результаті яких обрали лише 338 депутатів з 450. Голосування проводилось в 2 тури, і лише 49 депутатів отримали мандати в першому. Фракції чисельністю понад 10 осіб отримали лише 4 партії. Конфлікти спалахували протягом усього скликання й завершились аж наприкінці 90-х.
2 серпня 2007 року стартувала дочасна виборча кампанія, якій передували 3 місяці політичного протистояння, неодноразових звернень до КС, втручання СБУ, звільнення суддів, переговорів між різними гілками влади та політичними силами, громадськими протестами, окремі з яких мали ознаки імітованих і проплачених, декількома указами президента Ющенка щодо призначення дати позачергових виборів та скасування попередніх указів.
Крім того, Верховна Рада приймала постанови про "Про деякі заходи щодо запобігання порушенням конституційного ладу та забезпечення невтручання НБУ в дії, які загрожують конституційному правопорядку", про одночасне проведення виборів президента, народних депутатів та референдуму щодо вступу до НАТО, зверталась до міжнародної спільноти.
У Центральній виборчій комісії зривались засідання через госпіталізацію її членів та відсутність кворуму, а Конституційний суд став епіцентром бойових дій, до яких долучались й внутрішні війська.
У результаті насиченої боротьби між фігурантами конфлікту, президент Віктор Ющенко, прем'єр Віктор Янукович та спікер ВРУ Олександр Мороз домовились про проведення виборів.
Ця криза розпочалась із протистояння між учасниками колишнього помаранчевого табору та утворення хиткої й на той час неприродної співпраці між "Нашою Україною" та Партією регіонів: було сформовано уряд на чолі з Віктором Януковичем, у складі якого працювало 8 президентських міністрів.
Уперше в Україні було застосовано пропорційну виборчу систему із закритими списками та встановлено 3% прохідний бар'єр. У результаті голосування, до ВР пройшло 5 політичних сил, а Соціалістична партія України зникла з політичної арени. Вибори вирішили питання уряду та забезпечили прем'єрство Юлії Тимошенко.
Втім, політична криза не звершилась, адже кампанія загострила протистояння між прем'єром та президентом.
4 вересня 2008 року блок "Наша Україна – Народна самооборона" вийшли із провладної коаліції, а 8 жовтня президент Віктор Ющенко оголосив про другий розпуск парламенту та призначив дату виборів на 7 грудня. Перемовини між учасниками колишнього помаранчевого табору тривали більше місяця. Втім, сторони мали непримиренні розбіжності, а табори, в особі президента та прем'єра, – значні та співмірні ресурси для подальшого протистояння.
БЮТ оскаржив указ президента в Київському Окружному адмінсуді, який призупинив його дію та заборонив ЦВК проводити засідання, пов'язані з організацією виборчого процесу. Згодом апеляційна інстанція визнає рішення першої неправомірним. Втім, вибори все ж не відбулися, адже уряд так і не виділив належного фінансування на їх організацію.
У результаті, Віктор Ющенко скасував власний указ, з метою стабілізації суспільно-політичної ситуації в Україні, заходів направлених на мінімізацію негативного впливу світової фінансової кризи тощо.
Замість висновків
Блокування парламенту, незначні компроміси, заклики до переобрання Ради та президента є лише симптоми хвороби законодавчої гілки влади.
Парламент сповзає в нішу неефективного органу, роль якого зменшено штучно.
Верховна Рада повинна повернутись до формату роботи, у якому кожен депутат охоронятиме залишки впливу цього інституту й виконуватиме зобов'язання, узяті перед виборцями. На часі серйозна дискусія щодо базових засад українського парламентаризму.
Адже в парламентаризму в Україні дві дороги:
– або в нікуди;
– або до стандартів роботи, визначених у ряді документів ОБСЄ/БДІПЛ, Ради Європи, Венеціанської комісії.
Депутат повинен працювати за будь-якої погоди та несприятливих політичних умов, а формування правил гри є теж частиною цієї роботи.
Опозиційним фракціям потрібно тверезо зважити, що реальних юридичних інструментів для організації позачергових виборів президента України – нема. А партії влади, яка за будь-яких умов із часом опиниться в опозиції, замислитись, чи влаштує її роль статиста.
Адже зміна ролей, це лише питання часу.
Ольга Айвазовська, Громадянська мережа ОПОРА, спеціально для УП
