"Сильний" президент. Ще сильніший

Віктор Янукович визначився із моделлю влади. Це модель – "влади багато не буває".

У 2010 році його команда здійснила радикальний поворот до зміни відносин у політичній системі, що виразився у прагненні до концентрації важелів влади на користь інституту президентства.

Після скасування наявних на той час правил, у тому числі конституційного рівня, така концентрація упродовж 2011-2012 року лише закріплювалася.

Відмова від ідеології консенсусного режиму, що конституційно у період 2006-2010 років був оформлений як примус до співжиття, логічно привела до своєї протилежності – монополізації влади та поступового присвоєння інститутом президентства управлінських функцій.

Теза нинішньої опозиції, хоч би як там хто до неї - вчорашньої неспроможної влади - не ставився, про "повалення режиму Януковича", за всієї своєї лапідарності, висвітлює значущий факт наростання напруження в елітах.

Політику й політика Ющенка не сприймали, в його діях розчарувалися, від нього відвернулися. Але ніхто не закликав його "валити", тому що всі розуміли: Ющенко не зробить нічого, щоб утримати владу.

Ситуація з нинішніми владними групами протилежна. Максимальне закорінення своєї влади і створення запобіжників для збереження себе у владі – це перше, що було зроблено. Ця діяльність постійно вносить елементи все глибшого політичного і законодавчого посилення ролі і місця інституту президентства.

17 травня 2012 року, паралельно з формуванням Конституційної асамблеї для розробки концепції змін до Конституції, інститут президентства отримав нове законодавче підтвердження своєї політичної впливовості.

Щорічне послання президента до Верховної Ради – до цього політичний документ – став базовим у системі вироблення проектів законів і нормативних актів.

Відповідно до закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо системи програмних документів)", програма діяльності Кабінету Міністрів повинна ґрунтуватися не тільки на передвиборній програмі президента, але й на його щорічних посланнях до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України.

Акти уряду мають будуватися не лише на основі та на виконання Конституції й законів України, указів і розпоряджень президента, а й щорічних послань глави держави.

Саме щорічне послання до Верховної Ради стає єдиним документом стратегічного планування у сфері економічного та соціального розвитку, замінюючи собою традиційну щорічну державну програму економічного і соціального розвитку.

Можливо, подія не бозна яка, з точки зору впливу на суспільні умонастрої. Однак вона важлива з точки зору змін ваги і ролі інститутів політичної системи, та з точки зору власне способу цих змін.

Щорічні послання президента до Верховної Ради навряд чи можна вважати правовими актами, на підставі яких мають видаватися інші правові акти. У цьому ж ряду стоїть і передвиборча програма президента.

Орієнтація уряду на ці документи як на політичну установку, як на "генеральну лінію партії" у системі, коли уряд є похідним від інституту президентства, є прийнятною.

Водночас перетворення їх на основу для видання правових актів видається такою, що, м’яко кажучи, дещо помилково тлумачить конституційну природу цих послань. До цих пір визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики визначалися Верховною Радою.

До речі, чому б авторам такого підходу не розглянути питання про статус послань президента до народу, передбачених статтею 106 Конституції? І чим народ гірший за Верховну Раду, що посланню до неї надається такий особливий статус, а посланню до народу – ні?

А ще ж Конституцією в рівномірному логічному поділі згадуються позачергові послання до Верховної Ради! Як бути з ними?

Простим, відповідним Конституції виходом із ситуації було б видання президентом указів, які би вказували способи розвитку його пропозицій до розвитку політики, визначені ним у посланнях, і формували правове поле для діяльності уряду, центральних органів влади та всіх місцевих державних адміністрацій, оскільки вони існують та підтримують мережу централізованого управління.

Крім того, серед конституційних інструментів реалізації політичної волі президента – право законодавчої ініціативи.

Не менш дискусійною є передача президенту вказаним законом повноважень із визначення пріоритетів бюджетної політики на плановий і наступні два за ним роки, що мають так само викладатися у щорічному посланні до Верховної Ради.

Можливо, роль документів глави держави у стратегічному плануванні, у тому числі бюджетного процесу, потребує посилення, а сама система планування узгодженості та уніфікованості, але не за рахунок вилучення із цього процесу інших органів.

Ці зміни є черговим раундом легалізації посилення інституту президентства в Україні включно з його консультаційними та допоміжними органами на противагу уряду, що не вповні корелює з конституційною природою його основ.

Попередньо президент зміцнив свої позиції у системі управління, здобувши організаційний та кадровий вплив не лише на рівні уряду, але й на рівні центральних органів виконавчої влади, що послабило урядову автономію.

За новим законом "Про Кабінет Міністрів" від 7 жовтня 2010 року з низкою змін та доповнень упродовж 2 років, прем’єр-міністр не може навіть пропонувати кадрові зміни.

Тепер не потрібне навіть формальне подання прем’єр-міністра як одна із підстав звільнення члена уряду – такими підставами є лише рішення президента або ініціатива міністра.

Також стало "надмірним" просте традиційне погодження з керівником уряду питання про включення міністрів чи керівників інших органів виконавчої влади до складу консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються президентом України для здійснення своїх повноважень.

Глава держави може самостійно розпоряджатися кадрами системи виконавчої влади.

Посилення ваги інституту президентства може бути доречним в разі, якщо воно не спрямоване на зосередження влади в одних руках, збалансовується іншими інституційними і політичними впливами та корелює з мірою відповідальності.

У протилежному випадку, воно свідчить про перекіс у системі балансу влад та є кроком убік від принципу поділу влади, одного із засадничих у здійсненні демократії.

Світлана Конончук, керівник політичних програм УНЦПД, для УП