То хто та як напише конституцію?
Якщо відповісти коротко – ніхто та ніяк. Бо Конституція насправді є. А для написання нової потрібні надзвичайні обставини. Чого наразі немає. Якщо не вважати надзвичайним невиконання Конституції. Але причому тоді її текст?
У чому проблема?
Взагалі-то, текст Конституції може написати будь-який аспірант-фахівець конституційного права, орієнтуючись на Загальну декларацію прав людини та на усталені міжнародні конституційні норми.
Навіть сумлінний студент-правник як свою курсову чи дипломну роботу. А за послуг грамотного редактора такий одинокий автор ще й випише текст гарним стилем та без дошкульних помилок і прикрих мовних ляпсусів (типу "забезпечення безпеки" чи "відшкодування шкоди").
Для чого тоді створюються конституційні комісії, робочі групи, національні ради, а оце й аж асамблеї?
Очевидно, цим передбачається колективна та узагальнююча суть підготовки та змісту документа. Та ще, можливо, та ж таки колективна відповідальність.
І чим вище фаховий і представницький рівень розробників проекту та чим більша йому довіра громадськості, тим він має бути значимішим для суспільства.
Отож, напевно, як і в кожному починанні, текст документу пишеться кимось одноособово.
І хоча Конституція за своєю структурою і ділиться на окремі незалежні розділи, навряд чи вона писалася пороздільно окремо (на зразок листа героя мультика із Простоквашино).
Хтось готує весь такст сам. А вже потім до його редагування долучається решта фахівців, які шляхом внесення пропозицій із доповненнями, виключеннями та змінами готують остаточний текст.
Хто склав перші рядки та поставив крапку в написанні вихідного варіанту української Конституції, можна лише здогадуватися.
У стенограмі засідань Верховної Ради, де парламентом до затвердження в цілому постатейно приймався текст Основного Закону, звучало ім’я Леоніда Юзькова, голови першого складу Конституційного Суду, якому, на превеликий жаль, не довелося дожити до знаменного дня прийняття Конституції. Та й чи впізнав би він свої рядки в остаточному тексті?
Нова Конституція, нова її редакція чи внесення змін до неї?
Після дещо необережної рік тому заяви головного ініціатора ідеї щодо нагальної потреби в новій Конституції, про це заговорили всі, хто уважно прочитав Основний Закон: Конституція не передбачає іншого тексту, крім того, що нині є чинним.
Жодного натяку на нову Конституцію чи на її нову редакцію та участь у їх підготовці якихось спеціальних формувань серед конституційних засад немає.
В розділі XIII Основного Закону мова йде виключно про внесення змін до її тексту та про його порядок – одні розділи змінюються самою Верховною Радою, інші – всеукраїнським референдумом за поданням парламенту. А за внесеними змінами в цілому зміст Конституції залишається незмінним та чинним.
Разом з тим Конституція не передбачає норми змінювання, за якою її текст справді стане таким, що невпізнанно різнитиметься від початкового. Тобто цілком слушним постає питання: наскільки треба змінити певний текст, щоб він уже сприймався як інша його редакція чи й, узагалі, новим текстом?
Можливо, дійсно, було б таки добре мати в Конституції конкретні засади, що визначали б необхідність переписання Основного Закону. Наприклад, при внесенні змін до половини статей певних розділів Конституції, які суттєво змінюють і її зміст, і застосування. Але їх нема.
З невідомих причин автори Основного Закону не взяли цього до уваги, хоча приклади були зовсім рядом. Скажімо, Конституція Росії, прийнята двома з половиною роками раніше вітчизняної, має у своєму тексті поняття "перегляд Конституції", а за певних умов для такого перегляду наші сусіди скликають Конституційні Збори.
І якщо з утворенням нової держави Україна питання про нову Конституцію та умови її підготовки звучали цілком виправдано, навіть коли чинна, на той час дещо підправлена Конституція Української РСР "нової" Конституції не передбачала, то нині така постановка питання, а з нею й ініціатива до виконання виглядають непереконливо.
Тоді підставою для нової Конституції був Акт незалежності, що означав фактичне створення нової держави. А нині?
Отже, вживання термінів "нова Конституція" та "нова редакція Конституції" не може бути легітимним у правовому сенсі, а носить скоріше декларативний характер. Мовляв, настала така зрозуміла всім пора, що Конституцію треба саме оновлювати шляхом внесення змін, а не просто так її змінювати.
А змінити можна дуже суттєво
Звичайно, процедура внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції значно ускладнює вільне втручання в текст Основного Закону. Особливо розділу XIII, який не дозволяє без участі народу змінювати правила перегляду Конституції і таким чином дещо консервує її зміст та пригальмовує наскоки реформаторів усяких розмірів.
Однак решта розділів сповна залежні від Верховної Ради.
Якщо, скажімо, у Верховній Раді набереться достатньо (225 та 300) голосів, здатних протягом двох послідовних сесій цілком чинно повністю замінити залежні лише від парламенту розділи Конституції (крім I, III, XIII), то як тоді виглядатиме Основний Закон – як нова редакція чи це буде звичайне внесення змін?
І без участі народу свій парламент може подарувати президентові повністю оновленими до рівня своїх розділи II ("Права, свободи та обов’язки людини і громадянина"), у розділах IV-VI перекраяти під главу держави структуру та вибори парламенту, скоректувати у його потребах власні повноваження, отримати геть свій Кабінет Міністрів, а головне, мати для власної нужди президента прокуратуру та правосуддя, а заодно й місцеве самоврядування. І все – із трьомастами своїх голосів у Верховній Раді.
Це явище має просту назву – узурпація влади. І саме за текстом та змістом Конституції воно цілком можливе, як тільки влада для цього "піднатужиться" на наступних виборах праламенту.
Конституційні комісії, робочі групи, ради та асамблеї
Для підготовки розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції Верховна Рада має право створювати свої відповідні спеціальні органи, а президент – свої.
З 1990 року в різних варіаціях було створено вісім парламентських конституційних комісій, що передбачені Конституцією саме як тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду законопроектів.
З тією ж метою у 2006 році створив об’єднавчий із парламентом орган і президент – Комісію з опрацювання пропозицій щодо внесення змін до Конституції та підготовки законопроектів, спрямованих на їх реалізацію.
Однак просто змін до чинної Конституції виявилося замало, і президент Ющенко взявся за Основний Закон завзятіше, створивши в лютому 2008 року на чолі із собою Національну конституційну раду у складі 97 осіб і поклавши на неї підготовку "концепції системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні та проекту нової редакції (виділено автором) Конституції України".
Як відпрацювала Національна конституційна рада? Скоріше ніяк. Законопроект Ющенка про нову редакцію Конституції, зареєстрований в кінці березня 2009 року, був забракований Верховною Радою у жовтні 2009 року нарівні з іншими домаганнями політичних сил суттєво змінити її текст.
І сталося це у самому розпалі поспіхом проголошеного всенародного обговорення проваленої парламентом нової редакції Основного Закону.
Цікаво, що значне число із 97-ми членів Національної конституційної ради брали участь у всіх попередніх парламентських тимчасових спеціальних конституційних комісіях.
У складі цієї Ради було зібрано весь правовий бомонд адміністрації президента, главу уряду з міністром юстиції, 40 народних депутатів, більше двох десятків науковців конституційного права, п’ятеро відставних суддів найвищого гатунку, шестеро голів обласних рад, десяток представників громадськості.
У чому полягала участь "стріляних" політичних гравців у роботі ющенківського органу нової редакції Конституції та як працювала "кухня думок" його строкатого складу і чому вони не домовилися між собою, – так і залишилося "за кадром історії".
Бо прикрий результат – у наявності. Його нема.
І чи не переважна участь народних депутатів та добра порція представників виконавчої влади у складі Національної конституційної ради стала тому причиною?
Отже, тепер – Конституційна асамблея?
Фахівці конституційного права дружно вказують на головну особливість такого формування, як конституційна асамблея. Це має бути спеціальний орган установчої влади, який і розробляє, і безпосередньо сам ухвалює Основний Закон (з подальшим його винесенням на всенародний референдум).
Необхідною умовою для легітимізації цього органу є його виборне представництво. І бажано без участі чинної влади. В тому числі й законодавчої. Такою є практика міжнародного конституційного права. І створюється такий орган, як правило, саме у цілях нової Конституції.
Оскільки Конституція не передбачає інших виборів, крім виборів до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, обирати конституційну асамблею зможемо лише надавши їй спеціальним законом статус державного органу влади.
Якої?
Конституція передбачає тільки три види влади – законодавчу, виконавчу та судову. А як бути з установчою владою? Приходиться додумувати те, що "між рядками" написали творці Конституції: установча влада – це виключне право народу "визначати і змінювати конституційний лад в Україні" (стаття 5 Конституції).
То, виходить, настала пора змінювати чинний конституційний лад?
З якої це причини?
А якщо ні – то причому тут Конституційна Асамблея?
Щоб гучніше звучало?
Причина, скоріше, в тому, що з такою Верховною Радою, яку нині маємо, не те, що оновити Конституцію, але й внести які-небудь зміни, – неможливо. Одностайних двох третин їй явно бракує. І навряд чи що зміниться восени.
Тому залишається звертатися до народу і створювати "незалежний" орган, а там (за прикладом попередніх президентів) збирати три мільйони підписів для всеукраїнського референдуму.
Хоча прискіпливий правник (а там, може, й Конституційний Суд?) завбачить у зверненні до народу стосовно змін у Конституції за референдумом приховані розбіжності із самою Конституцією.
Змінювати Основний Закон можна лише за процедурою, встановленою її розділом ХІІІ, де ясно сказано, що лише за умови прийняття вже підготовленого законопроекту про зміни до Конституції не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради далі він затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається президентом.
Про окремий референдум за народною ініціативою з приводу змін у Конституції не говориться.
Тобто геть відсторонити Верховну Раду від внесення змін до Конституції, схоже, не вдасться.
Тоді що?
Напевно, запропоновано дещо скорочений шлях оновлення Конституції. За благими намірами – шлях не найгірший. Наскільки, правда, ці наміри благі?
Науково-експертна група з підготовки Конституційної Асамблеї, безперечно, винятково фахова за складом, за рік свого існування нарешті напрацювала "Концепцію формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї", викладену в указі президента.
Склад цієї Науково-експертної групи настільки високий за фахом, що так і хочеться саме йому й віддати всі функції створюваної Асамблеї (кажуть, Конституцію Турції – і дуже, з погляду української ментальності, справедливу – взагалі написав один їхній академік). Щоб ніхто з політиків не заважав.
Дивує, правда, не зовсім виправданий пафос, коли для розробки Концепції формування та організації діяльності майбутньої Конституційної Асамблеї, викладеної в указі, відволікається від науки таке шановне товариство.
А головне, подив викликає провідна теза указу, за якою "Концепція ґрунтується на тому, що зміни до Конституції України мають вноситися відповідно до розділу ХІІІ Конституції України".
А як іще по-другому?
Оце й усі напрацювання?
Чи зміни підуть окремою концепцією?
Сергій Каденюк для УП
