Конституційна асамблея: як це буває в світі та чим небезпечно

Важливою складовою процесу конституційних змін є забезпечення широкої участі суспільства в їх здійсненні. Організаційно це часто реалізується через формування органу, що уможливлює участь громадськості у процесі підготовки або підготовки та ухвалення конституційних змін.

Дискусія щодо можливої структури та механізмів формування такого органу точиться в Україні досить давно, однак консенсусу, або якогось домінантного погляду на це питання поки що немає.

Ініціатива щодо створення Конституційної асамблеї (КА), підтримана чинним президентом Януковичем, також наразі перебуває на стадії пошуку механізму створення і діяльності цієї інституції. Тому важливим є загальний аналіз світового досвіду створення і діяльності подібних органів.

У сучасній політичній практиці країн світу існує кілька основних механізмів участі громадськості в розробці конституції:

- шляхом формування спеціального органу установчої влади (конституційна асамблея, установчі збори тощо), який і розробляє, і безпосередньо ухвалює основний закон (з подальшим винесенням на всенародний референдум);

- через формування дорадчих органів, повноваження яких обмежуються власне підготовкою проекту конституції, а її розгляд та ухвалення залишаються прерогативою законодавчого органу та глави держави (також з можливим подальшим винесенням на референдум);

- поєднання наведених вище варіантів.

Всенародно обрана конституційна асамблея (у форматі установчих зборів) зазвичай утворюється виключно з повноваженням щодо розробки та ухвалення проекту конституції, інколи підготовлений конституційною асамблеєю проект виноситься на референдум.

Створення такого органу відбувається у ситуації, коли ухвалення конституції неможливе через ординарні законодавчі органи – у разі суттєвої зміни політичного устрою в умовах кардинальних політичних трансформацій (наприклад, коли орган законодавчої влади відсутній, недієздатний, не має легітимності в суспільстві).

Спеціальні органи установчої влади ухвалювали основний закон країни у Франції (1946), Італії (1947), Португалії (1976), Болгарії (1991), Румунії (1991), Естонії (1992). У 2010 розпочався процес формування Конституційної асамблеї в Ісландії.

Кандидати до цих органів висувалися громадянами або політичними партіями, в окремих випадках щодо них формулювалися додаткові вимоги порівняно зі звичайними виборами парламенту (юридична освіта, обмеження на сфери працевлаштування після завершення повноважень, тощо).

Другий із вказаних механізмів участі громадськості у розробці конституції – формування дорадчих органів з розробки її проекту – також досить поширений у новітній політичній історії, зокрема, в європейських країнах.

Тут можна виділити кілька його різновидів.

Органи з розробки проектів конституції при парламентах (країни Центральної та Південно-Східної Європи – Польща, Словаччина, Словенія, Угорщина, Чехія).

Найчастіше це були депутатські комісії, до роботи в яких залучалися незалежні експерти, як правило, з правом дорадчого голосу. Розроблені таким чином проекти конституцій ухвалювалися парламентами. (Органи з розробки конституції при парламенті тричі створювалися і в Україні).

Органи з розробки проектів конституції як дорадчі органи при главах держав утворювалися, наприклад:

а) У Росії – Конституційна нарада (КН), орган із дорадчими функціями, створений під керівництвом президента РФ у 1993 році під час гострого політичного конфлікту між главою держави та парламентом.

До її складу входили представники адміністрацій та представницьких органів суб’єктів федерації, а також від ряду громадських об’єднань (заповнення квот останніх отримало критичну оцінку в експертному середовищі РФ).

Завдяки діяльності КН в остаточному проекті було враховано частину поправок, запропонованих раніше розпущеними Верховною Радою РФ та з’їздом народних депутатів. Схвалений КН проект конституції був винесений на референдум 12 грудня 1993 і схвалений ним;

б) у Грузії та Молдові упродовж 2009–2010 років працювали конституційні комісії, метою яких була підготовка змін до національних конституцій. Склад цих органів затверджувався главами держав, туди входили представники політсил, незалежні експерти, представники громадських організацій, тощо.

У Грузії зміни до Конституції, підготовлені комісією, були затверджені парламентом у жовтні 2010, підписані президентом Грузії Саакашвілі і повністю набудуть чинності у 2013.

У Молдові комісія підготувала в березні 2010 проект нової Конституції, який, утім, поки що не подано на розгляд парламенту з огляду на тривалу політичну кризу;

в) в Україні у 2008 указом президента була створена очолювана ним Національна конституційна рада (НКР), куди увійшли народні депутати, представники органів місцевого самоврядування, незалежні експерти. Однак, НКР, де-факто, так і не розпочала свою роботу через політичні конфлікти.

Органи з розробки проектів конституції як інституції забезпечення широкого політичного діалогу. Такі інституції створюються як рівновіддалені від чинних інститутів державної влади і мають незалежний статус.

Досвід створення та функціонування подібної структури має, зокрема, Південно-Африканська Республіка. У 1990 році ПАР потребувала консенсусу політичних сил щодо майбутніх засад побудови демократичної держави після скасування режиму апартеїду із-зі побоювання щодо ігнорування інтересів білої меншини при затвердженні нової конституції.

Інституціалізація процесу розробки нової конституції відбувалася в три етапи. На першому було створено міжпартійну конференцію, в роботі якої взяли участь 238 делегатів від 19 політичних партій у присутності тисячі міжнародних спостерігачів. Так з’явився Меморандум, що припиняв будь-яку расову та гендерну дискримінацію в країні як засадничий принцип конституційного процесу.

На другому етапі відбулися Багатосторонні переговори, де взяли участь 206 представників 26 політичних партій. Керівними органами зібрання стали Переговорна рада та Комітет із планування, що здійснювали керівництво робочими органами Переговорів.

За підсумками роботи було ухвалене виборче законодавство (стосовно створення Конституційної асамблеї) та основні незмінні конституційні принципи, а також затверджено Конституцію перехідного періоду.

На третьому етапі відбулося власне ухвалення конституції Конституційною асамблеєю, яка функціонувала у вигляді спільних засідань обох палат парламенту. Також до її роботи як радники були залучені незалежні експерти-правники, під час розгляду проекту Конституційною асамблеєю було організовано його широке громадське обговорення.

До зазначеного виду органів з розробки проектів конституції можна віднести і Круглий стіл у Польщі (1989), за підсумками якого, зокрема, були ухвалені рішення, що визначали деякі складові конституційного устрою держави: запровадження поста президента та двопалатного парламенту.

У світовій політичній практиці існує багато варіантів організаційного оформлення участі громади у розробці та прийнятті конституції, але відсутня єдина модель: щоразу формалізація громадської участі залежала від завдань конституційного процесу та внутрішньополітичних особливостей.

При цьому спеціальні органи з розробки та ухвалення конституцій зазвичай створювалися в умовах серйозних політичних криз, змін політичного режиму, форми правління тощо.

Формування органу установчої влади для ухвалення конституції відбувалося переважно в умовах втрати легітимності легальним законодавчим органом як результат пошуку альтернативних інструментів легалізації основного закону.

Створення органів з розробки конституції при главі держави є характерним для країн пострадянського простору, де інститут президента традиційно є дуже впливовим у політичній системі.

Однак, ефективність цих органів істотно залежить від того, наскільки сильними є поточні політичні позиції президента: вона була високою у Росії в 1993 та у Грузії у 2009-2010 і низькою у Молдові в 2009-2010 та в Україні у 2008.

Основною проблемою в реалізації ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї, підтриманої президентом Януковичем, є суперечність між позапарламентським характером Конституційної Асамблеї та конституційно закріпленим механізмом внесення змін до Основного Закону, яке неможливе без участі парламенту.

Успішність діяльності КА залежить від політичних позицій президента (критерієм успішності можна вважати прийняття у ВРУ розробленого Конституційною Асамблеєю проекту змін до Конституції) і визначається низкою факторів: наявністю лояльної до глави держави конституційної більшості у ВР, рівнем суспільної підтримки політики президента, ступенем узгодженості інтересів інституцій громадянського суспільства та політичних сил при формуванні КА.

Серед чинників, які можуть перешкодити успішній діяльності Конституційної Асамблеї можна назвати:

- можливу зміну персонального складу парламентської більшості після виборів народних депутатів у 2012, зниження рейтингів пропрезидентських політичних сил у міжвиборчий період;

- суперечності між змістом пропонованих Конституційною Асамблеєю змін до Конституції та інтересами провідних учасників політичного процесу;

- корпоративна незацікавленість народних депутатів у впровадженні деяких норм (наприклад, щодо змісту або строків повноважень ВРУ);

- висока ймовірність внесення до тексту законопроекту самими народними депутатами принципових змін, які можуть кардинально змінити його спрямованість;

- недостатня суспільна легітимність Конституційної Асамблеї (проблема її можливої політичної ангажованості).

Олександр Держалюк, Гліб Макаров, Сергій Янішевський, для УП