Референдум – "наше всьо"?
Мало яка реформа, довкола якої заходилася влада упродовж останнього року, може похвалитися такою результативністю, як реформа політичної системи і політичного середовища. Хоча вона і не була оголошена, однак саме нею нинішня влада може пишатися. В усякому разі, на нинішньому етапі фактичного здійснення.
Але попереду ще конституційний процес, один із аспектів якого є предметом уваги цієї статті.
Нині у парламенті тихенько модернізується нове українське референдумне право. Якщо до розробки виборчого законодавства інтерес зацікавлених суспільних груп зберігається, то пропозиції щодо форматів прямого впливу перебувають поза зоною уваги спільноти.
Так, до повторного другого читання готується проект історичного закону "Про всеукраїнський референдум" (№ 6278 від 29 квітня 2010), автором подання якого є Дмитро Шпенов, член фракції Партії регіонів.
Враховуючи заяву глави держави від 7 квітня 2011 року про ймовірність винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою пропозицій Конституційної асамблеї, підготовка названого законопроекту отримає новий імпульс.
Адже регулювання проведення референдумів таким чином стає частиною "всеохопної конституційної реформи". А коли влада розробляє інструменти народовладдя, щоб вручити їх народові, це якось неприродно.
Розробники проекту певні, що винесення на всеукраїнський референдум "декількох питань з одного або різних предметів всеукраїнського референдуму" (стаття 3 законопроекту) вповні відповідає цілям з’ясування думки громадян і їх реального волевиявлення.
Чи певні вони також і в тому, що необмежена кількість питань, винесених на референдум, дозволяє, "виводити дискусії щодо документів, які є предметом голосування, на більш зрозумілий рівень з метою сприяння громадянам у прийнятті рішення"? Так чинити рекомендує відома Резолюція ПАРЄ "Про інструменти участі громадян у представницькій демократії" від 1997 року.
Чому розробники законопроекту думають, що перевіряти питання та тексти, що виносяться на референдум, щодо відповідності Конституції повинен президент або Центральна виборча комісія (стаття 22, частина 8 законопроекту)?
Хто їм сказав, що повноваження конституційної юрисдикції входять в компетенцію цих органів державної влади? Хто їм сказав, що законом може бути розширено ці конституційні повноваження?
Що заважає суб’єктові призначення всеукраїнського референдуму (президентові чи парламенту) звернутися до Конституційного суду з питаннями щодо конституційності текстів запитань? Чи не є приписування їм такого права можливістю так чи інакше впливати на змістовну частину референдуму?
Звідки в тексті закону про всеукраїнський референдум взялася "нова Конституція", якщо її немає в Конституції? Конституція не передбачає того, що її раптом може замінити інша, "нова" чи "стара". Вона передбачає лише один шлях – внесення змін, тобто, поступову обережну корекцію.
У випадках, коли йдеться про організацію системи державної влади, це доручається зробити парламенту.
У випадках, коли питання стосуються суспільного договору, визначення і зміни державного ладу, прав і свобод громадян, відносин громадянина і держави, способу внесення змін до Конституції (розділи I, III, XIII), держава не має права самостійно на власний розсуд замінювати фундамент цих відносин і впливати на обсяг прав і свобод людини, "узурпувати владу". Такі зміни ухвалює парламент, і вони обов’язково повинні бути затверджені народом.
Хочете "нову Конституцію" – передбачте її в чинній.
Яка існує об’єктивна зумовленість ухвалення "нової Конституції" на референдумі поза відповідними парламентськими рішеннями (стаття 16 законопроекту)?
Змінювати Конституцію можна лише у спосіб, передбачений самою Конституцією, як нею і "встановлено". Подобається комусь парламент чи не подобається – Конституцією передбачена його участь у конституційному процесі.
І те, що сьогодні законодавець створює варіант закону про "керований референдум", ще не означає, що він цим же законом може усунути з конституційного процесу парламент.
Хочете ухвалити "нову Конституцію" за допомогою пропонованого "установчого конституційного референдуму", тобто без парламенту? Передбачаємо такий спосіб у чинній Конституції. Вносимо до неї бажані зміни – і "вітаємо установчий референдум!".
Народ має виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, але шляхом прийняття Конституції у порядку, визначеному Конституцією.
Щоправда, Конституцію сформовано у вигляді своєрідної стрічки Мебіуса: зміна порядку і способу внесення змін до Конституції потребує після схвалення такого способу двома сесіями парламенту ще й затвердження на референдумі. Тож попрацювати доведеться. Натомість – легальний установчий референдум і легітимна Конституція.
Якщо вже боротися за чистоту "народності" референдумів, зокрема конституційних, то чому б не бути послідовними і не зупинитися на варіанті виключення з цього процесу всіх органів влади?
У своїй екстравагантній послужливості законодавець починає передавати куті меду. Між іншим, Віктор Янукович не наполягає на "новаторських" механізмах. У його посланні від 7 квітня парламент не вилучено із процедури обговорення і схвалення пропозицій Конституційної асамблеї Кравчука.
"Пропозиції КА будуть обговорюватися і прийматися Верховною Радою з наступним ймовірним їх винесенням на референдум", – сказано в тексті послання. Тож, парламент поки що фігурує в баченні президентом цілісності конституційного процесу.
Однак припустимо, що процедура "установчого" конституційного позапарламентського референдуму узаконена, можливість чого небажана, але й не виключена. Тоді законодавцю до повторного другого читання потрібно попрацювати і вдосконалити процедури.
Скажімо, роз’яснити, в який спосіб текст нової Конституції буде обговорюватися ("одобрямс" не пройде!); яке місце різних груп суспільства, ЗМІ, владних органів тощо в цьому процесі (партій законопроект "в упор" не бачить)?
Як, ким і чи будуть враховуватися пропозиції "народу" - "пряма телефонна лінія" не годиться); в якому вигляді текст нової Конституції буде виноситися на референдум (швидке ознайомлення з брошурою в кабінці?
Чи потребує такий текст оцінки КСУ, як мають бути сформульовані питання референдуму?
Нині законодавець лаконічно обмежується вказівкою – "на конституційний, законодавчий, ратифікаційний референдум виноситься текст відповідного проекту та питання щодо його прийняття" (стаття 19), на які передбачені відповіді "так" або "ні".
А чому б заразом не поставити питання, чи народ взагалі хоче нову Конституцію?
Одним словом, або проводимо конституційний референдум у конституційний спосіб, або – ні. Перше забере більше часу і ресурсів і, може трапитися, не буде ефективним з точки зору замовників процесу.
Друге започаткує "нову Конституцію" (чи нову редакцію Конституції), що її апріорі подають як праведний і досконалий закон, у неконституційний спосіб, поставивши хрест на її легітимності.
Яким цілям має слугувати закладення конфлікту між порядком здійснення безпосередньої демократії (у даному разі референдумом) і засобами представницької демократії?
Звідки розробники законопроекту почерпнули ідею про те, що якась із форм народовладдя може заступати чи підміняти собою інші?
Можна дискутувати про явище "нової Конституції", про легітимність поточного складу Верховної Ради, про ступінь довіри до партій (тією ж мірою, як і до лікарів, громадських організацій чи податкової інспекції, – потрібне додати).
Але безвідносно до дискусій поточного політичного моменту зазначимо, що історично перспективним, відповідним європейським стандартам проведення референдумів і законодавчо продуктивним є взаємодоповнення способів і форм демократичної участі (в тому числі, референдумів і представницької делегованої демократії), а не їх протиставлення чи взаємовиключення.
Референдумні, виборчі, дорадчі процедури утворюють єдине поле здійснення влади народом. Мають утворювати.
А загалом, адептам беззастережної, нічим не опосередкованої влади народу можна лише позаздрити – мало коли і мало де парламент добровільно передає частину своїх повноважень, частину своєї представницької і законодавчої влади – то віддаючи політичний вплив, то стаючи на узбіччі конституційного процесу.
Якщо бажання здійснити "перезаснування" Конституції в обхід парламенту ще має своє вмотивоване підґрунтя в умовах політичного протистояння президента і парламентської більшості, то "самоспалення" парламенту з нинішньою пропрезидентською більшістю раціонального пояснення не знаходить.
Якими підставами керуються розробники законопроекту, передбачаючи можливість проведення всеукраїнського референдуму одночасно з виборами президента, народних депутатів, депутатів ВР АР Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів?
Може, природа цих демократичних актів спільна? Може для більшої демократичності їх варто зміксувати в такий дикий спосіб?
Але проясніть, який із регламентів буде переважати – виборчий (і який із них саме) чи референдумний.
А може, це буде референдум про те, чи підтримують громадяни ідею скасування виборів, наприклад? А ще можна – суто заради економії бюджетних коштів – провести відразу декілька виборів і водночас на референдум винести "декілька питань з різних проблем".
Якою логікою можна пояснити, що подання кандидатур до окружних комісій здійснюються різними суб’єктами влади різного рівня – то головами обласних і районних рад, то міськими і селищними головами?
Чим іншим, як не адміністративним контролем, є пропонована законопроектом процедура подання таких кандидатур головами держадміністрацій? А навіщо ініціативні групи, політичні партії, громадські організації?
А це що – невибаглива "перлина" творення нового українського референдумного права чи свідома міна під реальне волевиявлення: "У день голосування та під час підрахунку голосів засідання комісії референдуму є повноважним незалежно від кількості присутніх на ньому членів комісії референдуму" (стаття 47 проекту)?
Конституцію на-гора! Народ чекає.
Всі питання до законодавців неможливо вмістити в цій статті, адже в їхніх головах ще так багато гарних ідей. Але було б добре отримати притомні відповіді хоча б на ці запитання.
Тільки не "з телевізора", а із самого законопроекту, ретельніше опрацьованого до повторного другого читання відповідно до європейських стандартів правового регулювання референдумів.
Перед тим – сформувати ("установити") ці відповіді у ході відкритих дебатів з приводу місця і ролі національних референдумів, їх природи та можливостей, регламентації процедурних і організаційних аспектів, наслідків волевиявлення тощо.
На запропонованому розробниками фундаменті навіть фасаду демократії не побудуєш.
Завалиться.
Світлана Конончук, керівник політичних програм УНЦПД, для УП
