Адміністративна реформа: віддаляємося від курсу?
У середу 9 лютого сплили перші два місяці з публікації Указу Президента "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", що запустив процес змін системи влади на центральному рівні. Два місяці – термін хоча і замалий, аби оцінити результати, але цілком достатній аби провести проміжний моніторинг процесу.
Тим більше, що саме два місяці було дано Кабміну для розробки та подання Президенту проектів положень нових, "оптимізованих" центральних органів влади. І що у парламенті з’явилися перші "профільні" для цієї реформи законопроекти за підписом Президента.
На жаль, проміжні висновки є невтішними. Обережний оптимізм, який існував у експертному середовищі після підписання Указу, згасає. Осмислений та такий, що поділявся б усіма зацікавленими сторонами план реформи так і не було пред’явлено. Профільні законопроекти, що надходять до Парламенту, після пошуку внутрішньоурядових компромісів значно втрачають у своєму реформаторському потенціалі. Прихована боротьба за повноваження та функції, що відбувається під час переписування положень центральних органів виконавчої влади, не знаходить свого вирішення та безкінечно затягує процес.
Фактично, єдині наслідки реформи сьогодні – це зменшення кількісного складу Кабінету Міністрів та укрупнення Міністерств, і збільшення повноважень в руках Президента України. Що дуже далеко від задекларованого збільшення ефективності "вже сьогодні".
Потенціал реформи
Не повторюючи численні матеріали про суть напрацювань, які пропонувалося реалізувати, скажемо лише кілька слів про конкретні наслідки, які ця реформа могла і мала дати українським громадянам та політикам.
За результатами аудиту усіх функцій держави надлишкові функції та повноваження держави мали бути скасовані. Функції, що залишились, мали бути перерозподілені між різними типами органів влади: міністерство мало б лише розробляти політику, служба – надавати громадянам та юридичним особам послуги, інспекція – наглядати за дотриманням законодавства, а агентство – розпоряджатися майном. Це мало б мати три важливих наслідки:
По-перше, змінилась би на краще система управління державою. Тобто державний апарат нарешті би перетворився на інструмент, який здатен реалізувати курс, задуманий політиками, та обраний громадянами на виборах. Кожен почав би займатися своєю справою, і "ручне управління" державою нарешті б припинилося. Міністерства би почали думати на перспективу, розробляючи політику, а не у ручному режимі керуючи підприємствами та підзвітним майном. З’явилася б можливість і час для стратегічного планування, для спілкування з зацікавленими сторонами. Чиновникам можна було б нарешті перейти від режиму "гасіння пожеж" до більш планомірної праці.
По-друге, ця реформа мала вставити у цю систему управління серйозні та системні запобіжники проти корупції. Ситуація, коли одна й та сама людина чи орган і надає послуги і контролює якість їх надання, стала би неможливою.
По-третє, що особливо важливо для громадян, реформа мала нарешті створити "сервісну" державу – державу зорієнтовану на надання якісних послуг для громадян і бізнесу за зрозумілою і необтяжливою процедурою. У разі створення окремих органів, відповідальних лише за надання послуг, а не інспектування, накладання штрафів та надання послуг, як це є зараз, роботу таких органів можна було б оцінити за кількістю та якістю наданих послуг. Мотиви та ідеологія діяльності органів змінилися б, як і мотиви їх робітників.
Як це мало бути зроблено? Якщо говорити про "класику жанру" в проведенні реформ, то для їх успішного проведення повинно бути принаймні три складові: суспільний запит, політична воля, та зрозумілий план, підтримка та участь в проведенні реформи всіх зацікавлених сторін (політичних сил, чиновництва, різних соціальних та економічних груп).
Як це робиться в Україні
На жаль, з цього набору присутнім є лише перший пункт. Наявність політичної волі декларується (але те, що відбувається з реформою зараз, ставить її наявність під серйозні сумніви). А з третьою складовою взагалі повний туман.
Офіційно на папері ніде не було задекларовано:
- Яка загальна мета, цілі та завдання адмінреформи - в чому причини поганого управління державою і для чого все це робиться.
- Які терміни в цілому та які її етапи – чи все вже закінчено Указом Президента "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" та проектами законів, внесених від імені Президента до Парламенту, чи треба знову чекати чогось напередодні чергового свята?
- Який комплекс заходів має бути проведений для досягнення цілей та завдань?
- Хто буде проводити моніторинг реформи та які критерії успішності її проведення?
- Які механізми реалізації реформи? Які закони та інші нормативно правові акти необхідно прийняти для зміни характеру суспільних відносин в царині вироблення політик, надання адміністративних послуг, контролю за їх якістю, зменшення рівня корупції……
- Які ресурси необхідно затратити для реалізації реформи – людські, фінансові, інформаційні – яка ціна роблення і нероблення реформи?
Реформу розпочали "на ходу", якісь її аспекти пряснювались "по ходу справи". Відповідно і сама справа у процесі почала трансформуватися, реформа почала набирати нехарактерних їй рис та змісту, а отже, навряд чи вже приведе до задекларованих результатів.
Рамковий документ, який би пояснив цілі, завдання, та наслідки від реформування так і не було прийнято. Давно розроблена Концепція реформування публічної адміністрації так і залишилася лежати у шухлядах Міністерства економіки. Паралельно, жоден з натхненників реформ розгорнуто і докладно не пояснював її суть основним зацікавленим групам (лише час від часу Міністр юстиції Олександр Лавринович давав інтерв’ю та натякав на існування власних планів).
Очевидно, не будучи впевненими в успішності намірів та планів, політики вирішили їх і не декларувати.
Як наслідок – зовнішні експерти не знають, як оцінити реформу: результат не можна порівняти з бажаним наслідком, якщо бажане ніде не було задекларовано. Більше того, люди, що мають реалізовувати реформу, самі чиновники у міністерствах, що пишуть нові положення про центральні органи влади – теж не до кінця розуміють суть пропонованих змін.
Розробкою нових положень про міністерства займаються … самі міністерства за допомогою Координаційного комітету з економічних реформ, створеного в Адміністрації Президента. І в зв’язку з відсутністю офіційно задекларованої загальної концепції реформування публічної адміністрації кожне міністерство знову буде писати положення так, як йому це вигідно, тобто додаватиме собі важелів адміністративного впливу та ресурсів.
Законопроекти, що мали б обмежувати апетити міністерств та встановлювати правила реформи та її зміст, вражають своєю половинчастістю.
По-перше, замість того, аби розпочати з прийняття Законів, які б чітко описали зміст нової системи органів влади, як того вимагає Конституція, реформатори розпочали з Указу Президента, який просто затвердив новий перелік органів влади і дав завдання писати нові положення. Чим нові органи мають відрізнятися від старих, Указ, само собою, не пояснив.
Але і проект закону "Про центральні органі виконавчої влади" ( № 8055 - автор Президент України), який нещодавно з’явився на сайті Верховної Ради – є, напевно, найгіршим варіантом такого проекту закону, що розроблялися протягом останніх років – і теж мало що пояснює. Фактично, замість того аби нарешті прояснити структуру нової системи органів влади, цей законопроект констатує загальні речі, залишаючи систему значною мірою у існуючому стані. Більшість інновацій, на які сподівалися коментатори грудневого Указу Президента № 1085, у ньому відсутні.
Всього два приклади. Указом Президента була створена система ЦОВВ, що складається з чотирьох типів органів – міністерства, служби, агенції та інспекції. Однак, в проекті закону цього поділу вже немає. Є лише міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Яка ж між різними "іншими" принципова різниця у функціях – не зрозуміло. А чим більше закон дає можливостей чиновнику вчиняти на свій розсуд – тим більше його корупційний потенціал і шанси, що чиновництво загальмує реформу та перетрактує її на власний лад.
Другий приклад. Ну аж ніяк наші посадовці не можуть відійти від можливостей адмініструвати державну власність. Тому й п.11 ч.2 ст.8 проекту закону й передбачає, що міністр: "утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління цього міністерства, затверджує їхні положення (статути), призначає на посади за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та звільняє з посад їх керівників, крім випадків, установлених законом, здійснює у межах своїх повноважень інші функції з управління об'єктами державної власності" Навіщо ж тоді створюються агенції? Ніби створювали міністерство, яке не має опікуватися оперативною діяльністю, а розробляти політику, а тут знову повертаються до старої практики.
Ясно, що якщо у законі не будуть закріплені основні принципи нової системи влади, всі реформи з часом, коли галас стухне, будуть просто забуті, а урядова машина повернеться до свого звичного способу функціонування. Нагадаємо, що 1999 року президент Л.Кучма вже проводив реорганізацію та оптимізацію, але через кілька років загальна кількість органів виконавчої влади центрального рівня дуже швидко відновилася.
Міністр Лавринович заявляє про те, що перший етап реформи буде завершено до кінця поточного року. Ясно, що коли ніхто крім вузького кола осіб не розуміє суті та змісту цього етапу, говорити можна про будь-які терміни. Проголосивши попередні напрацювання "етапом".
Однак, якщо під першим етапом мається на увазі реформа центрального апарату, то очевидно, що до нього має бути включено і прийняття нової редакції закону "Про державну службу" та реформа принципів найму, просування, оцінки, навчання і стимулювання держслужбовців, а також утвердження вододілу між ними та політиками.
Ще дуже важливими (хоча і незрозуміло до якого етапу реформи їх відносить уряд) є прийняття адміністративно – процедурного кодексу та регламентів та стандартів діяльності ЦОВВ. Вже не кажучи про необхідність прийняття закону або іншого нормативного акту високого рівня про перелік адміністративних послуг та стандарти їх якості.
Окрім того, необхідність навчити велику кількість чиновників виконувати нові функції і взаємодіяти за новими правилами породжує нагальну потребу в перебудові чинної системи підвищення кваліфікації держслужбовців.
Однак, з огляду на динаміку та змістовність існуючих ініціатив, навряд чи можна чекати, що до цих речей взагалі дійде.
"Реальні" наслідки
Попри незрозумілий та половинчастий характер змін, що відбувається, існують у них і дуже прості та конкретні реальні наслідки. Це – подальша централізація влади під Адміністрацією Президента і Президентом.
Як вже писали незалежні експерти, рішення глави держави про надання всім іншим органів виконавчої влади (крім міністерств) статусу центральних органів влади і скасування такого типу установ як урядовий орган державного управління означає, що їх керівників і навіть заступників він призначатиме особисто. Тоді як відповідальність за стан справ у всіх сферах державного управління зберігається за міністрами. Фактично, встановлюється система, в якій і міністр, і керівник координованого ним ЦОВВ, фактично, мають однаковий статус, оскільки призначаються за однаковою процедурою. Тож керівники "інших ЦОВВ" залежатимуть лише від волі Президента (точніше — його адміністрації), а не від Міністра.
У підсумку двох місяців виходить, що адміністративна реформа успішно перетворюється на свою імітацію. За гаслами "зменшення кількості чиновництва" для громадян та "реформи системи управління" для експертів відбувся ще один крок з централізації влади в руках Президента. Весь інший зміст адміністративної реформи поступово вивітрюється.
Віктор Чумак, Іван Пресняков . УІПП
