Напівлегальна адмінреформа
Політична репліка із приводу
Закони та інші правові акти за рішенням КСУ визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо ... була порушена встановлена Конституцією процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Конституція України, стаття 152
Нікчемність буденна та нікчемність юридична
За "Великим тлумачним словником сучасної української мови" слово нікчемний трактується дещо зневажливо – від "ні на що не здатного" до "безсилого, немічного, кволого".
У народі словом "нікчемний" ображають, принижують, виявляють презирство чи неповагу.
Нікчемність як юридичний термін не така морально категорична, і вживається в цивільному праві у випадках, коли ставиться під сумнів, або заперечується правомірність вчиненої дії, правочину. У Цивільному кодексі цей термін зустрічається більше півсотні разів і стосується в основному особливостей правових підстав вважати ті чи інші цивільні стосунки не чинними.
Нікчемність "помаранчевих" змін до Конституції
Основною причиною, за якою КС визнав неконституційним "помаранчевий" грудневий 2004 року закон про внесення змін до Конституції, було порушення конституційної процедури його розгляду та прийняття.
Напевно, правильно. Оскільки саме з такою вимогою щодо процедури мають прийматися правові акти.
Отже, закон чи інший правовий акт, прийнятий із порушенням встановленої Конституцією процедури їхнього розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, є нікчемним.
По-людськи, їх слід зневажати, як і тих, хто такі закони приймає. А правникам із часом дається нагода розібратися й уже сміло назвати їх недійсними – коли настає така слушна потреба.
Хронологія адмінреформи (початок)
8 грудня постановою кабміну ухвалено проект закону "Про держбюджет-2011", який, однак, не передбачав змін у структурі уряду;
9 грудня виходить указ "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", який дав старт проголошеній адмінреформі;
9 грудня відкривається й слідує донині низка указів щодо призначення посадовців за оновленою структурою міністерств та інших центральних органів влади;
10 грудня у ВР реєструється ініційований урядом законопроект "Про держбюджет", у якому, повторюю, немає жодного натяку на президентську адмінреформу;
14 грудня ВР розглядає бюджетний законопроект у першому читанні й приймає його за основу в тому вигляді, що прийнятий постановою уряду від 8 грудня;
23 грудня закон "Про держбюджет-2011" приймається в цілому після другого читання за перекраяними відповідно до президентського указу додатками та 12-ю статтею нового змісту, яка дозволяє перерозподіляти кошти відповідно до адмінреформи, підписується головою ВР, і без вагань направляється на підпис президентові;
28 грудня за остаточним підписом президента ми отримуємо основний фінансовий закон на наступний рік, у якому маємо й саму адмінреформу, і кошти, уже насправді для неї передбачені.
На день набуття чинності бюджетного закону вийшло 84 укази президента про призначення на нові посади відповідно до базового указу від 9 грудня.
"Завдяки рішучим діям президента вже в цьому році розпочата масштабна адмінреформа, яка дозволить оптимізувати державний апарат..." – з виступу міністра фінансів на представленні від уряду законопроекту.
Дії, і справді, рішучі. Але...
Прочитаймо Конституцію уважно
У започаткуванні президентом адмінреформи бракує маленької, однак, суттєвої деталі – відповідний указ зі змінами в структурі виконавчих органів влади має вийти "за поданням прем'єр-міністра України".
Саме такою передбачається конституційна процедура: вихід указу президента має відповідати порядку, зазначеному:
– у 15-му пункті статті 106 щодо повноважень глави держави, за якими президент "утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням прем'єра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади";
– у частині п'ятій 114-ї статті щодо повноважень голови уряду, за якою "прем'єр-міністр входить із поданням до президента про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади".
До речі, передбачені Конституцією власні повноваження щодо формування органів влади в президента – набагато вужчі ніж ті, що фігурували в його обіцянках за передвиборною програмою, для наведення давно й завжди очікуваного народом порядку в державі, а нині подаються за його ініціативою.
Основний наш Закон однозначно дає президентові самостійне право призначати:
– глав дипломатичних представництв;
– половину складу Ради Нацбанку;
половину складу Нацради з питань телебачення і радіомовлення;
– вище командування Збройних сил, інших військових формувань;
– третину складу Конституційного суду;
– суддів на перші п'ять років їх діяльності;
– трьох членів Вищої ради юстиції.
І – все.
Решта владних посадовців призначаються за згодою ВР або за поданням кабміну.
Уся система виконавчої влади – центральні органи та місцеві адміністрації – формується за поданням кабміну, її вищого органу. Але руйнується вона, принаймні персонально, геть просто: майже всі узгоджені посадовці можуть бути звільнені президентом із посад самостійно.
Так передбачено Конституцією.
Подання як правочин
На жаль, окремого визначення терміну "подання", вжитого в нашому Основному законі з-півтора десятки разів, нема. Є процедура подання, описана в урядовому та парламентському регламентах.
Очевидно, під поданням слід розуміти дію, яка фіксує факт звернення, і в письмовій формі (документально) указує на його зміст.
Наприклад, до органу самоврядування із заявою звертаються громадяни. Такі заяви, чи подання, за встановленою формою відповідним чином реєструють, і є законні умови та терміни відповіді чиновників на звернення громадян.
Народним депутатом за його законодавчою ініціативою у вигляді письмового звернення (подання) пакетом установлених документів вноситься законопроект.
Представником президента у ВР шляхом офіційного подання листа від президента, що оголошується в сесійній залі, пропонується кандидатура, скажімо, посадовця, якого глава держави призначає за узгодженням із парламентом.
Тобто цей, такий ніби зрозумілий та ясний без визначення термін, передбачає цілком очевидну дію. Яка або є, або її нема.
І якщо вона вказана як умова в Конституції, то, очевидно, має бути публічною офіційною дією – юридичним фактом із дотриманням його правової форми.
Домовлятися – зараз ніби не є проблемою
За законом "Про кабмін" президент має право брати участь у засіданнях уряду без будь-яких запрошень та ініціювати для розгляду будь-яке питання. У складі АП є посадовець, який на дорадчих засадах представляє президента в кабміні на урядових засіданнях, і також від мені президента може запропонувати розглянути будь-яке питання.
Урядовий регламент, відповідно до свого закону, виписує цілу процедуру підготовки проектів президентських указів, які далі розглядаються вже президентом особисто й можуть бути прийнятими або відхиленими.
Словом, стосунки між главою держави та урядом, особливо із прем'єром, який президентом не лише призначається, хай би й за згодою парламенту, але й, що особливо важливо, уже без будь-яких погоджень ним і звільняється – у нас найщиріші. І домовитися між собою за таких обставин у них можливість завжди є.
Однак, чому так розбіглися проект бюджету, прийнятий за день до президентського указу й поданий на реєстрацію до ВР наступного дня після його виходу, зі змістом самого указу?
Уряд – орган колегіальний
За тим же законом "Про кабмін" уряд є колегіальним органом. Це означає, що всі його рішення з будь-яких питань приймаються на засіданні шляхом голосування членів уряду.
При цьому глава уряду має принаймні три істотні переваги: засідання він веде за власним сценарієм, у разі рівності голосів його голос є вирішальним, і, нарешті, він особисто підписує прийняті постанови й розпорядження. Які, відповідно до згаданого закону, підлягають обов'язковому оприлюдненню, крім тих, що містять інформацію з обмеженим доступом.
Таким чином, текст подання кабміну, до того, як прикластися до офіційної дії подання, передбаченої його конституційною процедурою, має бути прийнятим на урядовому засіданні у вигляді постанови, далі оприлюдненої.
Такою є логіка процедури.
То де така постанова, і де таке подання?!..
"Але – в межах коштів..."
Є ще цікавий нюанс.
Основний закон вимагає, щоби будь-які структурні зміни в уряді відбувалися "в межах коштів, передбачених держбюджетом на утримання цих органів". Тобто перш ніж оголошувати указ про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади слід, напевно, дочекатися тих самих "передбачених коштів", які мають бути закладені в бюджетному проекті.
І хоча парламент і прийняв потрібний закон через два тижні після президентського указу, але якось воно вийшло не зовсім логічно. Вірніше, непослідовно: "віз поїхав наперед коней" – коштів ще нема, а укази для їх витрат уже штампуються.
Уявімо собі нині майже неможливе: парламент з якихось причин не затверджує бюджет або затверджує його в такому вигляді, що всім нам буде не до адмінреформ.
Що тоді робити із президентським указом та його адміністративною реформою?
Грошей нема – "як строїться?"..
То як воно мало би бути?
Отже, дві істотні умови: 1) за поданням, 2) у межах коштів – ставлять питання щодо легітимності процедури започаткування адмінреформи.
Тож якою справді мала би бути ця процедура, за президентською ініціативою й відповідно до Конституції? Скажімо, такою:
1. Президент як голова РНБО скликає її засідання, на якому в якості спасіння держави пропонує свою реформу, а прем'єрові доручається підготувати відповідне конституційне подання на ім'я президента.
2. Кабмін розглядає доручення президента, і своєю постановою затверджує проект нової структури уряду, а заодно й відповідний реформі проект держбюджету-2011.
3. На підставі такої постанови та відповідно до 15-го пункту частини першої 106-ї статті Конституції прем'єр входить до президента з офіційним листом-поданням із пропозицією щодо зміни структури уряду та інших органів центральної влади й персонального складу голів держадміністрацій.
4. Кабмін подає до ВР законопроект про держбюджет, у якому закладаються зміни структури центральних органів виконавчої влади.
5. ВР приймає держбюджет із передбаченими для адмінреформи коштами.
6. І лише після набуття чинності бюджетним законом – заполучення необхідних коштів – президент своїм конституційним указом, одночасно з підписом цього закону, розпочинає адміністративну реформу – реорганізовує та ліквідовує міністерства, центральні органи виконавчої влади, а далі й місцеві державні адміністрації. За поданням, звичайно ж, кабміну.
А – так...
Нікчемно?
Сергій Каденюк, спеціально для УП